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Dr. Hans Hege - Offene Wege in die digitale Zukunft - Anforderungen des Wettbewerbs- und Medienrechts
Referat bei der Stiftungstagung "Allianz von Medienrecht und Informationstechnik" 29. Mai 2001
Mein Referat konzentriert sich auf das Verhältnis von Technik und Recht bei den Übertragungswegen für Rundfunk: Satellit, Kabel und terrestrische Sendernetze.
Anhand der konkreten praktischen Probleme möchte ich darstellen, wie komplex das Verhältnis von Technik und Recht geworden ist, vergleicht man die heutigen Herausforderungen mit der Situation in der Zeit des ersten Fernsehurteils des Bundesverfassungsgerichts, das mit der Trennung von Netz und Nutzung, von Bundes- und Landeszuständigkeit lange Zeit Grundlage unserer Rundfunk- und Telekommunikationsordnung war.
Die Ziele der Medienregulierung sind nach wie vor aktuell: Den offenen Zugang zu sichern, Zugang für diejenigen, die Rundfunkinhalte anbieten, nun auch andere Inhalte, auf der einen Seite, und den Zugang für die Zuschauer, Verbraucher und Bürger auf der anderen Seite.
Nur die Wege, auf denen dieses Ziel erreicht werden kann, sind nun unübersichtlicher und schwieriger geworden.
Zunächst zum ersten Übertragungsweg: Satellit
Ich stelle diesen Weg deswegen an den Anfang, weil ich am praktischen Beispiel der Übertragung der Fußballweltmeisterschaften 2002 und 2006 zeigen möchte, wie verschiedene Entwicklungen so zusammenkommen, dass ein bisher nicht erkanntes Problem entsteht, das dann aber ganz plastisch wird: Dass zwischen 300.000 und 600.000 Gebühren zahlende Fernsehhaushalte die Weltmeisterschaftspiele der deutschen Mannschaft nicht werden empfangen können, weil sie sich mit Digitalreceivern ausgestattet haben, die nur einen unverschlüsselten, free-tv-Empfang zulassen.
Die erste Entwicklung: Die wichtigsten Spiele der Fußballweltmeisterschaft dürfen nicht auf Pay-TV beschränkt werden, sondern müssen im frei empfangbaren Fernsehen zu sehen sein. Die Fernsehrichtlinie der Europäischen Union sieht entsprechende nationale Vorgaben vor, die dann allerdings in einzelnen europäischen Ländern unterschiedlich ausfallen.
Die zweite Entwicklung: ARD und ZDF haben von der Kirch-Gruppe die Rechte für die Ausstrahlung der Fußballweltmeisterschaft 2002 erworben; sie haben eine gute Ausgangsposition, auch die wichtigere Weltmeisterschaft 2006 in Deutschland übertragen zu können. Die Verhandlungen haben sich über Monate hingezogen, unter aufmerksamer Beobachtung der Politik.
Die dritte Entwicklung, in der Öffentlichkeit weniger wahrgenommen: der Erfolg der digitalen Satellitenübertragung. Ein Drittel der deutschen Fernsehhaushalte empfangen Fernsehen über Satellit. Dieser Übertragungsweg hat sich weitgehend unreguliert entwickelt, nachdem die anfänglichen Regulierungsversuche der Länder, die Satellitenkanäle auf Länder aufgeteilt haben, aber auch der Europäischen Union mit den Vorgaben der Fernsehnorm D2MAC für das Direktsatellitensystem TV SAT fehlgeschlagen waren, und ASTRA ein faktisches Monopol erreicht hat, das sich allerdings klug zurückhält, sich also auf Transport beschränkt und jeweils der Nachfrage entsprechende Übertragungskapazitäten bereitstellt.
Weil beim Satellitenempfang ohnehin jeder einen Receiver braucht, das Fernsehgerät selbst also nicht ausreicht, und weil digital nicht nur alle bisherigen Programme empfangen werden können, sondern auch viele zusätzliche, haben sich immer mehr Zuschauer beim Neukauf einer Box für eine digitale entschieden, die auch nicht mehr so viel zusätzlich kostet.
Dies ist ein grundsätzlicher Unterschied zum Kabel: Dort gibt es praktisch nur d-Boxen, die subventioniert von der Kirch-Gruppe und der Telekom in den Markt gebracht werden, aber dennoch nur einen kleinen Kreis interessieren. Digital bekommt man im Kabel nur Premiere und einige wenige zusätzliche Programme, aber z. B. nicht RTL, SAT.1 und Pro Sieben.
Die digitale Satellitenentwicklung ist einmalig in Europa: Nirgendwo gibt es sonst so viele frei empfangbare Programme über Satellit, in anderen Ländern haben sich Satellitenplattformen als Pay-TV-Plattformen entsprechend dem Vorbild der Kabelvermarktung entwickelt, wo es zusätzliche Programme nur gegen zusätzliches Geld gibt. Warum dies in Deutschland anders ist, hat wiederum seine Ursache in der Kabelentwicklung: Das Telekom-Monopol hatte sich auf den Transport zu beschränken, trug nichts zur Refinanzierung der Programme bei, die sich also ausschließlich auf die Werbefinanzierung verlassen mussten, mit dem konsequenten Ziel, eine möglichst große Reichweite zu erzielen. Das hat Deutschland das weltweit einmalige Free-TV-Angebot gebracht, das nun allerdings auch das Hindernis dafür ist, dass Pay-TV-Angebote eine breite Akzeptanz finden.
Die vierte Entwicklung, ebenfalls zu wenig bemerkt: Das Urheberrecht.
Die Digitalisierung eröffnet nicht nur die Chance, auf der gleichen Übertragungskapazität mehr Programme übertragen zu können, sie erleichtert auch die Verschlüsselung und damit die Abrechnung von Programmen.
Urheber und Verwertungsrechteinhaber, die es in der analogen Welt hinnahmen, dass Programem auch außerhalb ihres Ursprungsgebiets empfangen wurden, sahen nun ihre Chance, die Digitalisierung zu nutzen, dass Programme nur dort empfangen werden können, wo Rechte auch vergeben sind.
Verwertungsrechte für Fernsehprogramme werden aber in Europa territorial vergeben, nicht für die europaweite Ausstrahlung. Dies ist ein grundlegender Widerspruch zwischen der Vision des Fernsehens ohne Grenzen und der Realität der Vergabe von Verwertungsrechten.
Bei der Übertragung der Fußballweltmeisterschaft kommen nun alle vier Entwicklungslinien zusammen. Weil die Rechte in Europa unterschiedlich vergeben werden, dasselbe Spiel in Spanien z. B. nur als Pay-TV zu sehen ist, das in Deutschland frei angeboten werden muss, verlangte die Kirch-Gruppe aus ihrer Interessenlage zwangsläufig, dass die digitale Übertragung verschlüsselt werden müsse. ARD und ZDF haben das akzeptiert, sind sich allerdings noch nicht klar darüber, ob überhaupt digital ausgestrahlt wird.
Das hat weitreichende Folgen für die Zuschauer. Zwischen 300.000 und 500.000 Geräte sind bereits verkauft worden, mit denen ein verschlüsseltes Signal nicht entschlüsselt werden kann; daneben gibt es Hunderttausende, die für ein entsprechendes Entschlüsselungsmodul vorbereitet sind, es bei einer entsprechenden Ausrüstung also entschlüsseln könnten.
Niemand hat die Verbraucher rechtzeitig aufgeklärt, dass sie die Fußballweltmeisterschaft nur mit solchen Boxen würden sehen können, auch die ARD nicht.
Nun muss nicht nur für die Zukunft Klarheit geschaffen werden, sondern wir brauchen auch Lösungen für diejenigen, die sich im Vertrauen auf die digitale Technologie bereits Geräte gekauft haben. ARD und ZDF haben Millionen in die digitale Übertragung investiert, aus Rundfunkgebühren, sie werden nun ihren Anteil an der Lösung zu leisten haben.
Diese Lösung wird dadurch nicht einfacher, dass es um viel mehr geht als um die Fußballweltmeisterschaft.
Das oben beschriebene Problem der territorialen Abgrenzung von Urheberrechten betrifft nicht nur den Fußball, sondern alle Fernsehrechte.
Der Fußball ist insoweit eine besondere Situation, als das Spiel, verbunden mit einer Radioübertragung, Sprachgrenzen überwinden könnte, und die Sendungen zeitgleich ausgestrahlt werden.
Kommt man aber vom Urheberrecht her, ist die Beschränkung des deutschen Fernsehens auf Deutschland konsequent, künftig vielleicht auch der dritten Programme auf ihr jeweiliges Verbreitungsgebiet. Für Österreich ist es bei der digitalen Übertragung schon realisiert: Österreichisches Fernsehen gibt es nur in Österreich, weil sich das dortige Rundfunk die Übertragung im viel größeren Deutschland nicht leisten kann.
Für die deutschen Fernsehprogramme sehe ich eine Lösung als möglich an, die europaweite Ausstrahlung der deutschen Fernsehprogramme bis auf aktuelle Sportübertragungen möglich macht, weil die Zahl der zusätzlichen Zuschauer außerhalb der deutschen Grenzen und derjenigen der Schweiz und Österreichs gering ist. Diese Lösung ist aber auch notwendig, weil die digitale Entwicklung nicht gerade gefördert wurde, wenn sie zur Einschränkung des bisherigen Angebotes auf Deutschland führen würde.
Die Verschlüsselungstechnologie hat aber noch weiterreichende Auswirkungen. Ich möchte daran erinnern, dass unter der Regierung Thatcher in Großbritannien überlegt wurde, für jedes Fernsehgerät eine Abrechnungseinheit vorzuschreiben, mit der klaren Zielrichtung, damit den öffentlich-rechtlichen Rundfunk zu schwächen, an der Basis der Gebührenfinanzierung.
Die Verschlüsselung bietet große Chancen: Zuschauer können individuell angesprochen werden, sie können e-mail empfangen, ein auf sie zugeschnittenes Angebot.
Aber die Verschlüsselung bedeutet auch eine Machtposition, und ihre Kontrolle ist nicht umsonst Gegenstand der Regelungen der Fernsehsignalrichtlinie der Europäischen Gemeinschaft und der Regelung zur Zugangsfreiheit des Rundfunkstaatsvertrages.
Wenn jeder Satellitenhaushalt mit einer Entschlüsselungskarte ausgestattet wird, sind viele Fragen zu lösen: Wir brauchen eine neutrale Abrechnungstechnologie, ähnlich wie im Zahlungsverkehr der Banken. Diese Schlüsselposition darf nicht einem einzelnen Unternehmen überlassen werden, das damit eine bevorzugte Position beim Zugang zum Fernsehmarkt bekäme. Die Verschlüsselungstechnologie darf nicht zur Kontrolle des Kunden genutzt werden, sondern muss seine Auswahlmöglichkeiten erweitern.
An der Komplexität der Entwicklung können Sie sehen, dass diese Probleme nicht einfach mit gesetzlichen Regelungen und Anordnungen gelöst werden können.
Der aktuelle Regulierungsprozess muss mehr auf Moderation setzen, auf eine neutrale und sachverständige Aufklärung der Zusammenhänge, und auf eine Vereinbarung von Lösungen, die auch Korrekturen zulässt, wenn Probleme falsch eingeschätzt und Prioritäten unrichtig gesetzt werden.
Ich komme zum zweiten Übertragungsweg, dem Kabel.
Das Kabel ist der wichtigste Übertragungsweg für die öffentliche Meinungsbildung, die Mehrzahl der Deutschen empfängt Fernsehen auf diesem Weg.
Auch hier stehen wir vor einer grundlegenden Veränderung, die auch zu dramatischen Änderungen bei der Regulierung führen könnte.
Erinnern wir uns an den Beginn der Verkabelung: Die Vielfalt des Fernsehangebotes wurde damals durch den Binnenpluralismus öffentlich-rechtlicher Anstalten gesichert, die noch ein Monopol hatten; davon getrennt war das Telekommunikationsmonopol des Bundes, das die Übertragungswege kontrollierte, dafür aber an Gemeinwohlgrundsätze gebunden war. Netz und Nutzung waren getrennt.
Die erste grundlegende Veränderung wurde mit der Einführung privaten Fernsehens geschaffen. Das Kabel schuf die notwendigen Übertragungswege, mit hohen öffentlichen Subventionen.
Aber auch hier wurde die Trennung von Netz und Nutzung aufrecht erhalten. Über die Belegung des Kabels entscheiden die Landesmedienanstalten auf der Grundlage der Vorgaben des Medienrechts. Dieses Modell war ganz erfolgreich: Nirgendwo gibt es so viel frei empfangbare Fernsehprogramme wie bei uns, und nirgendwo so kostengünstig.
Die nächste Stufe war dann die Privatisierung der Telekom, die sich nun als Aktiengesellschaft an privaten Interessen orientierte.
Bei dieser Privatisierung wurde eine entscheidende Weichenstellung unterlassen, die Trennung von Kabel und Telefon. Praktisch führte dies dazu, dass die Telekom das Kabel nicht ausbaute, und zunehmend eine Mangelsituation entstand.
Die nächste Entwicklung: Die Digitalisierung, mit der Chance von mehr Übertragungsmöglichkeiten und neuen Nutzungen. Digitale Netze können nicht nur Rundfunk übertragen, sondern auch Internet und Telefon, wenn man sie mit einem Rückkanal ausstattet.
Die Übertragungskosten sinken, das führt dann umgekehrt zum Drängen der Telekommunikationsunternehmen in die Inhalte, weil sie sinkende Erlöse beim Transport mit Wertschöpfungsbeteiligung bei den Inhalten ausgleichen wollen.
Die Entwicklungen lassen sich beim Kabel ebenso beobachten wie bei anderen breitbandigen Übertragungen, bei ADSL und UMTS.
Schon bald stellte sich heraus, dass die Telekom nicht Kabel und Telefon nebeneinander entwickeln konnte. Zum einen fehlte ihr der Antrieb, sich selbst Konkurrenz zu machen. Zum anderen hätte die Telekom ihre Machtposition im Kabel noch erweitern müssen, durch Übernahme der historisch von ihr getrennten Netzebene 4, den Hausanlagen, was keine Kartellbehörde hätte erlauben können.
So entschied sich die Telekom zum Verkauf des Kabels, auch unter finanziellen Interessen.
Einige der neu gebildeten Regionalgesellschaften sind schon verkauft, für andere ist der Verkauf beabsichtigt. Der größte Teil der Kabelnetze soll an Liberty Media gehen, ein vertikal integriertes Unternehmen, das global mit vielen mächtigen Medienunternehmen vernetzt ist.
Liberty Media hat gleichzeitig auch einen großen Teil von UPC übernommen, dem größten privaten Kabelnetzbetreiber in Europa.
UPC hat auch in Deutschland große Teile der Netzebene 4 übernommen, mit einer weiteren Konzentration ist zu rechnen. Mit dieser völligen Umstrukturierung der Kabelindustrie werden auch Probleme gelöst: Es gibt nun nicht mehr nur eine Decodertechnologie in Deutschland, nicht nur ein Unternehmen, das Software für neue Anwendungen entwickelt.
Die Probleme, die zunächst an die d-Box und ihre Technologie anknüpften, werden allerdings abgelöst von anderen, die sich insbesondere aus dem vertikalen Integration ergeben, der Verbindung von Inhalteanbietern und Netzbetreibern.
Wir haben in Deutschland anders als in den USA keine Marktanteilsbegrenzungen für Kabelgesellschaften, wie für die werbefinanzierten Veranstalter.
Die Politik kümmert sich wenig um diese wichtigste Infrastruktur der Informationsgesellschaft. Wir haben eine überdeutliche Wende zu registrieren, vom früheren öffentlichen Monopol mit Gemeinwohlbildung, zu einem praktischen Verzicht auf Infrastrukturpolitik, und zu einer Bestimmung der Entwicklung allein nach den Börseninteressen von Unternehmen, sei es die der Deutschen Telekom AG, sei es die der neuen amerikanischen Investoren.
Dies entspricht nicht der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, das eine positive Medienordnung fordert. Aber jede Rechtsprechung und jede Regulierung kommt an Grenzen, wenn es faktisch wenig Alternativen gibt: Man kann kein Unternehmen zwingen, in den Wettbewerb einzusteigen.
So ist die wichtigste Aufgabe, für einen Wettbewerb der Übertragungswege zu sorgen, dem Verbraucher Wahlmöglichkeiten zu erhalten. Nicht nur der mögliche Satellitenempfang ist ein Regulativ gegen mögliche Missbräuche der regionalen Monopolen von Kabelgesellschaften, sondern auch der terrestrische Empfang über Antenne.
Ich komme also zum dritten Weg, dem Fernsehen durch die Luft, dem terrestrischen Fernsehempfang.
Dies ist der klassische Weg des Fernsehens, der früher 100 % der Fernsehhaushalte erreicht hat, inzwischen allerdings unter 10 % gesunken ist, weil das Angebot quantitativ zurückbleibt.
Ursprünglich wurde terrestrisches Fernsehen mit Grundversorgung gleichgesetzt. Das terrestrische Fernsehen kann diese Aufgabe nicht mehr erfüllen, auch nicht in seiner digitalen Form, die den Vorteil hat, mehr Programme übertragen zu können.
Für die Versorgung mit dem Programmangebot sind Satellit und Kabel wichtiger. Und mit der Digitalisierung wird auch eines nicht mehr möglich sein, was heute noch theoretisch möglich ist, dass mit Zimmerantennen auch Kabel- und Satellitenhaushalte noch terrestrische Programme empfangen können. Für digitale Programme braucht man eine Set-Top-Box, und die ist verschieden, je nach Übertragungsweg.
Die digitale Versorgung kann künftig keine flächendeckende, gleichmäßige Versorgung mehr sein. Zwar gibt es solche Vorstellungen noch bei den öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten, aber ich halte kein System mehr für erfolgversprechend, das nur öffentlich-rechtliche Programme bietet.
Auch die öffentlich-rechtlichen Anstalten orientieren ihr Programm nicht an den terrestrischen Haushalten, sondern an den 90 % der Haushalte, die Kabel und Satellit empfangen. Kindersendungen, die Kultursendungen von 3sat und ARTE, all das bekommt man schon heute nicht terrestrisch. Die digitale Übertragung schafft aber die Chance, sie künftig in Ballungsräumen terrestrisch empfangen zu können.
Private Veranstalter werden sich eine flächendeckende Versorgung, die sie sich analog nicht leisten können, auch künftig digital nicht leisten, schließlich bekommen sie nicht mehr Einnahmen.
Die terrestrische Übertragung hat aber einen großen Vorteil, sie ist überall zu empfangen, portabel und mobil, braucht keinen Kabelanschluss und keine Satellitenantenne.
Damit ergeben sich neue Möglichkeiten, für die das Projekt "ZDF mobil" ein erster Vorläufer ist, eine Verbindung von Fernseh- mit anderen Diensten, bestimmt für neue Geräte, mit denen auch unterwegs auf einem kleinen Bildschirm Fernsehen gesehen werden kann, sicher mit einer anderen Auswahl und andere Nutzungsgewohnheiten als das Fernsehen zu Hause.
Es liegt nahe, die breitbandige Übertragung über digitales terrestrisches Fernsehen mit breitbandigen Mobilfunktechnologien zu verbinden, mit GPRS und der nachfolgenden Technologie UMTS.
Damit wird aber auch ein Problem deutlich: In der Konvergenz von Fernsehen, Internet und Telefon wird es neuer Abgrenzungen bedürfen, warum für Übertragungswege der Mobilfunkbetreiber im Zuge von Auktionen 16 Mrd. Mark je Lizenz gezahlt werden, während Rundfunkveranstalter ihre Frequenzen kostenfrei bekommen.
Ich meine, der Rundfunkübertragungsweg hat nach wie vor seine Berechtigung; die kostengünstig Versorgung aller mit Informationen, in einer zunehmend mobilen Gesellschaft auch außerhalb des Hauses, bleibt eine öffentliche Aufgabe.
Der Übergang von analog nach digital ist allerdings bei der terrestrischen Übertragung schwieriger als bei den anderen Übertragungsarten: Er ist nicht zu realisieren, ohne dass analoge Frequenzen aufgegeben werden.
Dies bedeutet Einschränkungen beim bisherigen Empfang, die hinzunehmen sind, weil nur so der erweiterte digitale Empfang möglich gemacht wird.
Ich hoffe, Ihnen an diesen drei Beispielen etwas von dem vermittelt zu haben, was sich ändert. Der Übergang von analog nach digital ist dem Zuschauer oder Nutzer einerseits egal, weil er sich keine Gedanken darüber zu machen braucht, ob er analog oder digital empfängt. Aber im Hintergrund ändert sich viel mehr, und unsere Medien- und Telekommunikationslandschaft durchläuft eine stille Revolution.
Umso wichtiger ist es, diese schwierigen Entwicklungen transparent zu machen, und damit auch eine öffentliche Debatte darüber zu ermöglichen.
Dazu einen kleinen Beitrag zu leisten, war das Ziel dieses Vortrages.
