Hauptcontent
Dr. Hans Hege - Quo Vadis Kabelnetz? Ordnungspolitische Rahmenbedingungen für den "Königsweg" in die Informationsgesellschaft
Vortrag auf den Münchner Medientagen bei der Veranstaltung
Es ist tatsächlich eine "endlose Geschichte". Seit Jahren reden wir vom "Königsweg", aber auch davon, dass wir neue Strukturen in der deutschen Kabelindustrie brauchen.
Dieser Weg ist mühsam. Unsere Optionen haben sich so weit eingeschränkt, dass sich viele nach der alten Telekom zurücksehnen.
Das Ergebnis der Privatisierung ist alles andere als befriedigend. Dafür gibt es auch einen klaren Grund:
Es gab überhaupt keine ordnungspolitische Konzeption für die Privatisierung der Kabelnetze. Man hat sich viele Gedanken über den Wettbewerb im schmalbandigen Telefonmarkt gemacht, und darüber die eigentliche Zukunft, Breitband und Digitalisierung, als die Verbindung von Fernsehen, Internet und Telefon schlicht vernachlässigt.
Also lief und läuft dieser Prozess ohne besondere Konzeption ab, nach den allgemeinen Regeln des Aktien-, Kartell-, Telekommunikations- und Medienrechts, die bestehende Verhältnisse regeln sollen, aber eben nicht dazu da sind, strukturelle Veränderungen herbei zu führen.
Wir Landesmedienanstalten haben immer wieder unsere Vorschläge gemacht, und sie können sich auch heute noch sehen lassen. Aber wir sind nicht der Gesetzgeber, und wir machen nicht die Ordnungs- und Strukturpolitik.
Wir brauchen nun eine Neuordnung der Kabelindustrie, bevor gesetzliche Regelungen wirksam werden können.
Wer in dieser Situation erfolgreich sein will, muss auch über die Beachtung bisher geltender gesetzlicher Mindestregelungen hinaus auf Akzeptanz achten, sonst läuft er Gefahr, zu scheitern oder doch die Entwicklung zu verzögern
Wir brauchen Moderation und Verhandlung.
Wir können alle kein Interesse haben, dass Investoren scheitern und Chancen des Kabels ungenutzt bleiben.
Ich möchte daher heute versuchen, einige Markierungssteine für den Korridor zu beschreiben, in dem eine erfolgreiche Umstrukturierung unternommen werden kann.
Wir sollten uns dabei von folgenden Zielen leiten lassen:
- Auswahl des Verbrauchers,
- chancengleichen Wettbewerb der Veranstalter,
- Förderung von Investitionen und neuen Inhalten.
Zum ersten Punkt: Auswahl für den Verbraucher
Der Fernsehhaushalt kann seine Kabelgesellschaft nicht wählen wie seinen Telefon- und Stromanbieter. Nirgendwo gibt es so wenig Infrastrukturwettbewerb wie beim breitbandigen Zugang für Privathaushalte, soweit es im Fernsehen um breitbandiges Internet geht.
Daraus leite ich meinen ersten Grundsatz ab: Der Nutzer muss die Wahl haben, von wem er Angebote bezieht, es darf also keine exklusive Kundenbeziehung geben.
Schon in den ersten Eckwerten für die Erprobung von Digital-TV vom Februar 1996 hat die DLM gefordert, dass die wirtschaftliche Kernfunktion der Kundenbeziehung nicht monopolisiert werden darf, weder von Programmveranstaltern (damals hatte Premiere entsprechende Zielsetzungen), noch von Kabelgesellschaften und sonstigen Distributionsunternehmen.
Wir haben dies bisher im Kabel erreicht. Anbieter von Programmen, Inhalten und Diensten müssen auch künftig die Chance haben, direkten Zugang zum Kunden zu finden, wie heute schon über andere Netze, vom Telefon bis zum Satelliten.
In der Konvergenz breitbandiger digitaler Netze muss dies für alle Inhalte gelten, für Fernsehen ebenso wie für Internet.
Offene Standards für die Set-Top-Box
Offene Standards sind die technische Grundlage für die Wahlfreiheit des Zuschauers und den chancengleichen Wettbewerb der Veranstalter.
Die Erfahrungen von Premiere haben gezeigt, das proprietäre Systeme die Marktentwicklung behindern.
Der Übergang von der analogen zur digitalen Übertragung stellt noch höhere Anforderungen an die Offenheit als die Nutzung von Set-Top-Boxen bei Pay-TV: Wenn in absehbarer Zeit jeder Haushalt digitales Fernsehen empfängt, ist die Offenheit der Technologie genauso wichtig, wie dass man mit jedem Telefonapparat unbehindert mit jedem anderen telefonieren kann, und dass man mit jedem Modem zum gesamten Internetangebot Zugang hat.
Konkret bedeutet das folgendes:
Der Verbraucher muss die Wahl haben, ob er Boxen mietet oder kauft.
Im Satellitenbereich hat sich schon ein Kaufmarkt entwickelt; im Kabel werden zwar zunächst subventionierte Mietmodelle im Vordergrund stehen, aber auch hier muss die grundsätzliche Wahl zwischen Kauf und Miete eröffnet werden.
Das bedeutet: die jeweils eingesetzten Verschlüsselungssysteme müssen auch auf einem Common-Interface-Modul verfügbar sein; Kaufboxen müssen mit einem entsprechenden Modul ausgerüstet werden können.
Was Premiere inzwischen zugesagt hat, muss auch für Kabelgesellschaften selbstverständlich sein.
Dies hindert sie jedenfalls vorläufig nicht, selbst auch Boxen mit integrierten Zugangskontrollsystemen in den Markt zubringen.
Wir müssen aber amerikanische Erfahrungen auswerten, wo bisher die Annahme vorherrscht, dass man zur Entwicklung von Wettbewerb ab einem bestimmten Zeitpunkt nur noch Boxen mit Common Interface zulassen kann.
Zweite zentrale Forderung ist die Migration zur Multimedia-Home-Plattform (MHP), als Basis für zusätzliche Anwendungen neben dem Fernsehen.
Die MHP gewährleistet, dass Veranstalter mit ihren zusätzlichen Angeboten alle Teilnehmer erreichen können; umgekehrt können Zuschauer und Nutzer alle Angebote ungehindert empfangen.
Sie baut Versuchungen vor, mit proprietären Standards das Nutzerverhalten zu steuern, wie es von dominierenden Unternehmen der Computerwelt wiederholt unternommen worden sind.
Die MHP trägt dazu bei, die notwendige "kritische Masse" für die Entwicklung neuer Anwendungen zu schaffen.
Es dürften danach keine Geräte und keine Software in den Markt gebracht werden, die die Migration zu MHP behindern oder verzögern.
Das schließt allerdings differenzierte Angebote von Geräten nicht aus, auch das Angebot von Set-Top-Boxen, die neben Free-TV nur Grundfunktionen haben. Wesentlich ist: der Kunde, der interaktive und zusätzliche Angebote haben will, muss mit MHP-geeigneten Geräten zukunftssicher ausgestattet sein.
Neben den offenen Technologien und dem Verzicht auf die exklusive Kundenbeziehung brauchen wir ein weiteres, damit der Zuschauer wirklich wählen kann: den Wettbewerb zwischen voneinander unabhängigen Veranstaltern und Anbietern.
Grundlagen für den Veranstalterwettbewerb
Kabelgesellschaften streben die vertikale Integration von Distribution und Inhalten an; sie wollen selbst Inhalte anbieten.
Daraus ergeben sich neue Anforderungen, um den Wettbewerb bei den Inhalten zu sichern, der für eine freiheitliche Gesellschaft elementar ist.
Die juristische Separierung von Programm- und Distributionsunternehmen reicht hierfür nicht aus, ist aber notwendig, ebenso wie eine Transparenz der wirtschaftlichen Bedingungen.
Der Zugang von Veranstaltern kann künftig nicht mehr über Kanalbelegungsentscheidungen der Landesmedienanstalten gesichert werden.
Die Instrumente des Kartell- und Telekommunikationsrechts können bestimmten Missbräuchen vorbeugen, ersetzen aber nicht Strukturen, in dem sich der Markt entwickeln kann.
Zentral ist die Entwicklung eines Gleichgewichts der Kräfte, das Basis für Verhandlungslösungen ist.
Die vertikale Integration und vielfältige Kooperationsformen, wie sie sich zum Beispiel im amerikanischen Markt entwickelt haben, brauchen uns nicht zu schrecken, wenn die Grundbedingung gesichert ist, hinreichender Wettbewerb bei Distribution und Inhalt.
Daraus ergeben sich folgende konkreten Forderungen:
Die deutsche Kabelindustrie darf nicht von einem Unternehmen dominiert werden. Wesentlich für die beurteilte Dominanz ist es, wer die Entwicklung der Kabelprogramme bestimmt und die notwendige Set-Top-Box-Technologie finanziert.
Derzeit sieht es so aus, dass es maximal zwei solche Unternehmen im deutschen Markt geben wird.
Dies ist aber auch das absolute Mindestmass, und es muss gewährleistet sein, dass diese untereinander nicht verschränkt sind, und keine gemeinsamen Strategien gegenüber Programm-Veranstaltern verfolgen.
John Malone hat eine solche Strategie anklingen lassen. Sollte sich Kabel NRW darauf einlassen, entsteht ein gewaltiges Problem.
Dies schließt gemeinsame sonstige Interessenlagen nicht aus, wie bei der Beschaffung von Set-Top-Boxen, und bei der bundesweiten Propagierung von Kabel-Internet im Wettbewerb zu ADSL.
Soweit es um Fernsehen geht, können wir von dem guten amerikanischen Grundsatz lernen, dass niemand so viel Anteile am Markt der Distribution von Programmen haben darf, dass ein Marktzutritt ohne ihn nicht mehr möglich ist. In den USA laufen derzeit neue Analysen, welchen Anteil das praktisch bedeutet. Wir sollten bei uns dasselbe tun.
Zweite Grundbedingung: Das Koalitionsverbot mit den beiden großen Senderfamilien.
Vertikal integrierte Kabelunternehmen bieten die Chance, dass zusätzliche Vielfalt entsteht.
Eine Beteiligung an der Kirch-Gruppe, an die Malone nach eigenem Bekunden denkt, könnte zu einer Meinungsmacht führen, die weder den verfassungsrechtlichen Vorgaben entspricht noch den Anforderungen eines Marktes, der Verhandlungslösungen ermöglicht.
Es ist ein schmaler Grat zwischen notwendiger Kooperation mit einem erfolgreichen Programmanbieter, und einer Beteiligung, die kontrollierenden Einfluss eröffnet.
Eine dritte Anforderung mag heute noch nicht so aktuell klingen, weil wir im Satellitenmarkt noch eine klare Trennung zwischen Transport und Nutzung haben, auf der Grundlage eines faktischen Monopols von ASTRA. Aber wenn es neue zusätzliche attraktive Angebote gibt, werden sie natürlich auch über Satellit verbreitet werden. Und dann wird es auch dort Vermarktungsplattformen geben, neben Premiere. Liberty definiert sich global ja nicht als Kabelunternehmen, sondern als Programmplattform, die alle Übertragungswege nutzt.
Daher brauchen wir Vorkehrungen, dass eine Kabelgesellschaft nicht dadurch vorherrschende Macht erreicht, dass sie auch noch diese Satellitenplattform mit einem Drittel der Haushalte kontrolliert.
Wir brauchen also klare Begrenzungen der horizontalen wie der vertikalen Konzentration.
Wir haben anders als das amerikanische Recht bisher keine entsprechenden gesetzlichen Regelungen.
Die neuen Kabelgesellschaften müssen allerdings zusätzliche Marktmacht durch Übernahme der Netzebene 4 anstreben: dies ist nur hinnehmbar, wenn insgesamt der Wettbewerb gefördert wird. Dafür halte ich die genannten Forderungen für unverzichtbar.
Konditionen und Paketbildung
Die beiden großen Senderfamilien haben unter den geschilderten Rahmenbedingungen die notwendige Verhandlungsmacht, ihre Interessen zu wahren.
Zur Vielfalt der Fernsehlandschaft gehören aber auch kleinere und unabhängige Veranstalter, die Entwicklung der unabhängigen Produzenten und der Chancen für regionale und lokale Programme.
Der reale Zugang zum Markt hängt nicht mehr von Entscheidungen über knappe Ressourcen ab, sondern von den Konditionen.
Telekommunikations- und Kartellrecht, die sich ausschließlich wirtschaftlich orientieren, könnten eine Bevorzugung massenattraktiver Inhalte zu Lasten unabhängiger und regionaler Medien erlauben.
Bei allen Medien gibt es entsprechende Sicherungen für kleinere Anbieter, auch bei den gedruckten, bei denen letztlich massenattraktive Produkte auch den Vertrieb der kleineren unterstützen.
Pakete und Bouquets sind eine sinnvolle Vermarktungstechnik, allerdings muss, wie von den Landesmedienanstalten schon 1996 gefordert worden, den Nutzern eine individuelle und paketübergreifende Programmzusammenstellung ermöglicht werden (elektronischer Kiosk).
Bei vertikaler Integration müssen besondere Sicherungen entwickelt werden, damit Angebote nicht benachteiligt werden, an dem das Kabelunternehmen nicht beteiligt ist.
Dazu gehören zum Beispiel unabhängige Programmführer und die Sicherung des Zugang auch für bouquetunabhängige Kanäle.
Chancen für europäische Inhalte
Eine Dominanz amerikanischer Investoren mit vertikaler Integration könnte die Entwicklung unabhängiger Produzenten und europäischer Inhalte zugunsten globaler amerikanischer Marken behindern.
Umgekehrt lebt das Kabel von der Attraktivität von Inhalten, und die Digitalisierung schafft neue Chancen für unabhängige Fernsehproduzenten. Auch hier brauchen wir klare Zusagen, geknüpft an die Reichweiten digitaler Programme.
Ausbau der Netze und Investitionen
Die neuen Chancen des Kabels können nur genutzt werden, wenn Netze ausgebaut und Set-Top-Boxen in der Anfangsphase subventioniert werden.
Investitionen können den Markt entwickeln und damit allen zugute kommen.
Sie können aber auch vorwiegend dazu eingesetzt werden, neue Machtpositionen und Gatekeeping-Funktionen zu entwickeln.
Wenn Liberty daran denkt, kurzfristig 10 Millionen Haushalte mit einfachen Set-Top-Boxen auszustatten, und das auch noch gratis, dann bringt das sicher die Entwicklung voran. Aber vielleicht sollten wir auch daran denken, dass dies nur eine neue Version der Rockefeller-Idee ist, der einmal versucht hat, mit dem Verschenken von Petroleumlampen sein Ölmonopol zu begründen. Das hat dann aber auch die Antitrust-Gesetzgebung hervorgebracht.
Es bedarf daher der Transparenz wie der Analyse, wie und mit welchen Zielsetzungen investiert werden soll.
Es ist das legitime Ziel von Liberty, mit einem minimalen Aufwand ein Maximum an Kundenkontrolle zu erreichen, statt dreißig Prozent hundert Prozent der Kabelkunden zu haben.
Aber ich sage genauso deutlich: Das Anliegen der Wohnungswirtschaft und auch der Regulierung bleibt die Zufriedenheit der Kunden, und nicht die Maximierung des Shareholder Values von Liberty.
Die Wohnungswirtschaft aber hat eine neutralisierende und machtteilende Funktion: Sie sichert, dass ihre Mieter mit kostengünstigen Angeboten versorgt werden, sie hat keine Programminteressen.
Diese Funktion darf nicht ersatzlos entfallen, insbesondere wenn es nur begrenzten Wettbewerb bei den Kabelgesellschaften gibt.
Die Entwicklung entsprechender Kooperationsmodelle ist einer der schwierigsten Herausforderungen.
Regulierung und Standortpolitik
Der Wettbewerb der Länder um die neuen Kabelgesellschaften ist legitim.
Die zentralen Anforderungen an das Funktionieren des Marktes und die Verhinderung vorherrschender Meinungsmacht sind allerdings nicht disponibel.
Es darf kein Regulierungsdumping geben.
Wir können von amerikanischen Investoren die gleiche Achtung für die Unabhängigkeit der Kartellbehörden und der Landesmedienanstalten erwarten, wie sie für die entsprechenden amerikanischen Institutionen selbstverständlich ist.
Und auch unsere Medienpolitik könnte von den Amerikanern lernen, dass mit dem Kabel unzufriedene Wähler auch ein Faktor sind, und nicht nur versprochene Arbeitsplätze.
Bei der Trennung zwischen Standortpolitik und Regulierung stehen das föderale System und gerade die Landesmedienanstalten vor einer neuen großen Herausforderung.
Wer den Interessenausgleich zwischen Programmveranstaltern und Kabelgesellschaften herbeiführen will, und das ist unsere gesetzliche Aufgabe bei den Fragen des digitalen Zugangs, muss über jeden Verdacht erhaben sein, dass er die Interessen der einen wie der anderen Seite aus standortpolitischen Erwägungen zurückstellt.
Um entsprechenden Versuchungen entgegenzuwirken, bestimmt sich die zuständige Medienanstalt nicht nach dem Sitz einer Kabelgesellschaft, und bei überregional tätigen Unternehmen kann sich dieses auch nicht seine Landesmedienanstalt aussuchen. Und wenn notwendig, werden wir zusätzliche Vorkehrungen zu treffen haben.
