Hauptcontent
Dr. Hans Hege - Wem gehören die Frequenzen?
Eine strategische Betrachtung zu den Ressourcen des 21. Jahrhunderts
(Vortrag beim MedienForum Berlin-Brandenburg, 3. September 1997)
Die digitale Entwicklung des letzten Jahres stand im Zeichen des Kabels. Es erreicht die Hälfte der deutschen Haushalte und ist damit die Schlüsselressource für die Entwicklung digitaler Angebote.
Noch vor der eigentlichen Markteinführung des digitalen Fernsehens begann der Kampf um die Anteile an der Wertschöpfung, zwischen den Anbietern von Inhalten einerseits und Netzbetreibern andererseits. Er scheint zu Lasten letzterer entschieden.
Viele Fragen bleiben offen: Wie soll der Ausbau der Übertragungskapazitäten finanziert werden? Wird es neue Anwendungsformen über Kabel geben, z. B. breitbandiges Internet, werden Kabelnetze Telekommunikationsnetze?
Die Politik ist dabei, neue gesetzliche Rahmenbedingungen für Netzbetreiber zu diskutieren, unter dem Stichwort Must-Carry. Aber dies ist ein Kurieren an dem Symptomen, nicht den Ursachen.
Die deutsche Kabelindustrie ist in keiner guten Verfassung: Wir haben keine schlagkräftigen Unternehmen im Wettbewerb, sondern eine dominierende Telekom ohne große Interessen am Ausbau der Netze, viel mehr interessiert an den umsatzträchtigeren und technologisch anspruchsvolleren Telekommunikationsnetzen, Wettbewerber, die den bequemen Weg der Zusammenschaltung dem Aufbau alternativer Netzstrukturen vorziehen. Insgesamt sind wir eher auf dem Weg zum Oligopol als zum innovationsfördernden Wettbewerb, der doch Ergebnis der Liberalisierung der Telekommunikation sein sollte.
Ein Grund mehr, uns der digitalen Entwicklung drahtloser Übertragungstechniken zuzuwenden.
Dies ist die nächste Phase der digitalen Revolution, deren tiefgreifende Veränderungen so mancher wegen ihrer langsamen Anlaufphase unterschätzt. Die Digitalisierung der drahtlosen Übertragung ist die Phase, mit der sich die digitale Revolution vollenden wird: Erst dann werden wir deren Chancen voll nutzen können, wenn alle Übertragungsmedien digital sind, Kabel, Satellit und terrestrische Frequenzen.
Die USA setzen in ihrer Infrastrukturpolitik auf eine vollständige Digitalisierung der terrestrischen Übertragung bis 2006, neben dem digitalen Satellitenfernsehen und der Digitalisierung des Kabels, das dort noch wichtiger ist als bei uns.
Die Luft als Übertragungsmedium, ohne Kabel überall erreichbar, erschlossen über Satellit und terrestrische Ausstrahlung, ist sie nicht der Königsweg der Kommunikation?
Welche Chancen bietet die digitale Nutzung des Frequenzspektrums, insbesondere dessen wirtschaftlich lukrativer Bereich zwischen 30 MHz und 30 GHz?
Theoretisch sind Kabel viel leistungsfähiger als die Luft: Das Frequenzspektrum ist begrenzt, aber Glasfasern können unbegrenzt produziert werden.
In der Praxis aber besteht die Knappheit beim Kabel, während über Satellit viel mehr Programme empfangen werden können, analog wie digital. Der Satellit ist dabei, die Grundversorgung in ländlichen Gebieten zu übernehmen. Weltweit führt der Satellit beim Einstieg in die digitale Übertragung.
Bleibt daneben noch Platz für die andere drahtlose Übertragungstechnik, die terrestrische Ausstrahlung?
Ich meine: Für den mobilen und kabelunabhängigen Empfang von Hörfunk gibt es bisher keine Alternative zu DAB. Mit 40 Programmen zeigt die Funkausstellung, wozu DAB einmal werden kann. Jetzt fehlen nur noch die preiswerten Endgeräte.
Dazu kommt nun das digitale terrestrische Fernsehen: DVB-T. Wenn die Techniker nicht zuviel versprechen, dann kann jeder ohne Satellitenantenne, ohne Hausverteilanlage Fernsehprogramme und Multimediadienste empfangen, muss weder das Fernsehgerät noch den PC verkabeln; auch die mobilen Empfangseigenschaften sollen überraschend gut sein. Unser gemeinsames Pilotprojekt mit der Telekom wird dies überprüfen.
Wir stehen noch ganz am Anfang der digitalen Revolution. Sie wird auch unsere drahtlose Rundfunkübertragung verändern, die Frage ist nur, in welchen Zeiträumen.
Schwierig ist der Übergang: Wir brauchen den Parallelbetrieb analoger und digitaler Übertragung, häufig eine Doppelausstrahlung. Das bedeutet zusätzliche Frequenzanforderungen, auch zusätzliche Kosten.
Je schneller wir das Ziel des Übergangs zur Digitalisierung erreichen, desto größer werden die Vorteile sein:
Wenn auf jedem bisherigen Fernsehübertragungsweg 6-10 Fernsehprogramme übertragen werden können, senkt das einerseits die Kosten, bietet andererseits die Chance zur Ausweitung des Angebots.
Digitale Nutzung schont die knappe Ressource der Frequenzen: Auch analog nicht nutzbare Frequenzen können herangezogen werden.
Die eigentliche Veränderung ist aber, dass digital Daten übertragen werden, nicht wie bisher getrennt Hörfunk, Fernsehen und Datendienste. Damit werden neue Angebotsformen möglich, schlagwortartig als "Multimedia" umschrieben.
Mit Endgeräten, die Daten verarbeiten und speichern können, erweitern sich die Anwendungsmöglichkeiten, ob es nun PCs sind oder mit Verarbeitungs- und Speichermöglichkeiten ausgestattete digitale Fernseh- und Radiogeräte.
DAB und DVB können Daten gleichzeitig an eine Vielzahl von Teilnehmern übertragen; das kann für Rundfunkprogramme ebenso wirtschaftlich sein wie für Businessanwendungen, für die Fußballübertragung ebenso wie für die Überspielung von Computerprogrammen an eine Vielzahl von Unternehmensfilialen. Dass Individualkommunikation wie E-Mail oder Paging mit ihren geringen Datenraten daneben ebenso möglich ist, zeigt schon die Praxis bisheriger Versuche.
Elektronische Medien mit Bildern und Tönen brauchen mehr Übertragungskapazität als Texte. Die Stärke der digitalen Rundfunkübertragungstechniken liegt in den hohen Datenraten, wie sie für Multimediaanwendungen erforderlich sind. Sie können mit anderen digitalen Kommunikationsformen verbunden werden. Für den Rückkanal, die Bestellung, reicht meist die begrenzte Datenübertragungsmöglichkeit z. B. des Mobiltelefons aus.
Die Wirtschaftlichkeit der Rundfunkübertragung gründet sich darauf, dass gleichzeitig an eine Vielzahl von Teilnehmern ausgesendet wird. Bisher war damit der Nachteil verbunden, dass die Sendungen auch gleichzeitig empfangen werden mussten. Dies ist schon durch den Videorecorder relativiert. Zusätzliche Speichermöglichkeiten in den Endgeräten und häufigere Übertragungen wie Near-Video-on-demand werden die Auswahl des Nutzers erweitern.
Auf absehbare Zeit halte ich damit diese digitalen Übertragungstechniken für unschlagbar gegenüber den technischen Möglichkeiten, die auch das Telefonnetz bietet, wenn man es mit ADSL aufrüstet. Was nutzt es, wenn dort ein Film übertragen werden kann, wenn allein für die Übertragungsdauer dieses Films die Ortsgebühren bezahlt werden müssen, am Film also letztlich nichts verdient werden kann? Welchen Sinn macht es, Filme individuell an jeden einzelnen Teilnehmer zu übertragen, wo doch Medienangebote sich dadurch auszeichnen, dass sie für viele Teilnehmer gleichzeitig oder in kurzen zeitlichen Abständen interessant sind? Es kommt schließlich auch niemand auf die Idee, die Massenverkehrsmittel zugunsten des Individualverkehrs abzuschaffen. Wichtig ist, dass die Massenkommunikation mehr bietet, mehr Inhalte und bessere zeitliche Auswahl. Das ermöglicht die Digitalisierung.
Digitalisierung bedeutet schließlich Erleichterung der Abrechnung, wenn denn endlich einmal der Streit um die Kontrolle über Zugangskontrollsysteme abgeschlossen ist. Damit wird die Finanzierungsform ermöglicht, die für alle Medien typisch ist, außer bisher in der Sondersituation des Rundfunks: die Mischung aus Entgelt und Werbung.
Alle diese Vorteile gelten auch für das Kabel. Aber die Luft hat einen Vorteil: Sie verbindet Sender und Empfänger, ohne dass es dazwischen noch Mautstellen gibt, an denen andere an der Wertschöpfung von partizipieren wollen. Um terrestrisch konkurrenzfähig zu sein, ist zweierlei erforderlich: Ein hinreichendes Angebot und konkurrenzfähige Kosten.
Digitale Vollversorgung lässt sich nur mit digitalen terrestrischen Frequenzen erreichen, nicht allein über Kabel und Satellit. Für regionale Programme und eine Programmzusammenstellung entsprechend den regionalen Bedürfnissen ist der Satellit derzeit keine realistische Alternative. Wenn wir in absehbarer Zeit die Migration von der analogen in die digitale Welt schaffen wollen, dann geht dies nur über digitale terrestrische Frequenzen. Die USA haben das Jahr 2006 als Zielpunkt festgelegt. In Großbritannien gibt es ein konkretes Übergangsszenario. Nur Deutschland ist gegenwärtig im Rückstand.
Unternehmen wie Kirch und Bertelsmann sehen die digitale Zukunft vorwiegend im Pay-TV, nach ihren Planungen werden zum Jahr 2006, wenn in den USA alle Haushalte digital sein sollen, vielleicht 20-30% der Haushalte digital erreichbar sein.
Ich meine, das freie Fernsehen, ob gebühren- oder werbefinanziert, muss seine zentrale Bedeutung behalten. Es ist eine Grundlage unserer Kommunikation. Jeder bekommt Nachrichten, von der Tagesschau bis zu RTL aktuell, ohne dafür besonders zu bezahlen. Fernsehen bleibt unser Leitmedium, aber das meint das frei empfangbare Fernsehen.
Pay-TV und Pay-Per-View haben ihre Berechtigung, und ich sehe keine Grundlage für ein Grundrecht auf kostenlosen Fußball, aber sie können das freie Fernsehen nicht ersetzen.
Filme, Fußball und Erotik sind ein gutes Geschäft, aber nun alles andere als eine Innovation des digitalen Zeitalters.
Wir brauchen die Kreativität der großen werbe- und gebührenfinanzierten Veranstalter, müssen ihnen ebenso Chancen für neue digitale Entwicklungen geben, wie sie die Veranstalter in den USA und Großbritannien haben. Wie man Entwicklungschancen für bestehende Veranstalter mit Chancen für neue Unternehmen verbindet, zeigt das britische Beispiel.
Wir brauchen also den Übergang der drahtlosen Übertragung in die digitale Zukunft. Und damit geht es nun um mehr als nur um Rundfunk und Fernsehen.
Die Digitalisierung verwischt nicht nur die Grenzen zwischen den einzelnen Medien: Die Bezeichnungen DAB und DVB, die noch am klassischen Hörfunk und Fernsehen anknüpfen, sind insofern missverständlich, als es sich bei beiden Übertragungsformen um die Möglichkeit handelt, bestimmte Datenraten an viele Teilnehmer zu übertragen. Fernsehen benötigt höhere Datenraten als Hörfunk. Mobiler Empfang stellt andere Anforderungen als der stationäre oder portable. Letztlich ist jede digitale Übertragungstechnik mit entsprechenden Datenraten für jedes Medium geeignet, auch für Mischformen wie Multimedia.
Die digitale Übertragung führt zu einer weiteren Konvergenz: der zwischen Medien und anderen Telekommunikationsformen, unterstützt durch die Fortschritte der Informationstechnologie.
Bisher haben wir getrennte Welten: auch bei der Nutzung von Frequenzen.
Auf der einen Seite stehen die Rundfunkübertragungsnetze, die ausschließlich für Rundfunk genutzt werden, bisher im Duopol von Telekom und ARD.
Auf der anderen Seite stehen die sonstigen Frequenznutzungen, vom Mobilfunk über viele professionelle Nutzungen bis hin zur Fernbedienung für das TV-Gerät, auf Frequenzen, die als Nicht-Rundfunk grundlegend anderen Bedingungen unterliegen.
Nun wachsen Medien und andere Nutzungen auf denselben Netzen zusammen, im Kabel ebenso wie auf terrestrischen Frequenzen und auf Satellit. Technisch geht es jetzt um Datenraten, die Zahl der erreichbaren Teilnehmer, den mobilen oder stationären Empfang, die Wirtschaftlichkeit der Übertragung.
Frequenzen können für verschiedene Zwecke genutzt werden. Eine Fernsehfrequenz z. B. für Mobilfunk. Nach einer amerikanischen Berechnung der FCC soll eine TV-Frequenz im Raum Los Angeles, verwendete man sie für Mobilfunk, bei einer achtjährigen Lizenzdauer 8 Mrd. US-$ wert sein.
Sie ersehen aus diesem vielleicht besonders markanten Beispiel: Das Spektrum bleibt knapp und ist damit teuer.
Die einfachen Zeiten, in denen sich zwei Monopole gegenüber standen, das Sendernetzmonopol der Bundespost und das öffentlich-rechtliche Rundfunkmonopol, sind vorbei. Fünfzehn Jahre nach Abschaffung des Monopols im Rundfunks wird nun auch das Monopol in der Telekommunikation abgeschafft.
In dem Wettbewerb, der sich nun langsam entwickelt, können knappe Ressourcen marktentscheidend sein. Frequenzen sind und bleiben knapp. Wem gehören die Frequenzen? Frequenzen sind ein öffentliches Gut, das einer Regelung bedarf.
Die einfache und traditionelle Regulierung zielt darauf, dass sich Frequenzen nicht gegenseitig stören. Die zweite und schwierigere Ebene stellt die Machtfrage: Wer darf knappe und wertvolle Frequenzen nutzen, auf welche Zeit und zu welchen Kosten? Wie komplex das Feld damit wird, sehen Sie daraus, dass nicht nur auf der Ebene der Netzbetreiber einerseits und der Veranstalter andererseits Wettbewerb entsteht oder entstehen soll, sondern dass auch noch die früher klaren Grenzen zwischen Netzbetreibern und Inhalteanbietern sich verwischen.
Und die Regulierung, bisher traditionell an technischen Fragen ausgerichtet, kommt in ein ganz neues Feld: Bei den Frequenzen geht es um Macht und Geld, es geht um ein knappes Gut und dessen Verteilung.
Frequenzen unterscheiden sich nach der Wirtschaftlichkeit ihrer Nutzung. Ein Beispiel führt derzeit bei DAB zu Konflikten: Sender im Band III sind billiger zu errichten als solche im L-Band. Sendefrequenzen in Ballungsräumen wie z. B. Berlin-Brandenburg sind wirtschaftlich mehr wert als ebenso leistungsstarke Frequenzen in dünn besiedelten Gebieten.
Frequenzen bleiben Existenzgrundlage des freien Fernsehens. Daher kann über ihre Nutzung nicht allein nach fiskalischen Motiven entschieden werden. In den USA ist die Auseinandersetzung darum geführt worden, ob die Frequenznutzung für Rundfunk weiterhin frei sein soll, während andere Frequenzen versteigert werden.
Wie kurzsichtig fiskalische Interessen sein können, sehen wir an der Kabelentwicklung in der Bundesrepublik. Wer Infrastrukturen für die Informationsgesellschaft aufbauen will, muss langfristig planen, und dies hätte die Trennung von Telefon und Kabel bedeutet.
Frequenzen sind die Grundlage der Kommunikation, ihr Verteilung entscheidet über die Machtstrukturen im Kommunikationsbereich.
Wir werden wie die Amerikaner die Frage nach dem "Public Service" stellen müssen, der eine Bevorzugung bestimmter Nutzungen bei der Frequenzvergabe rechtfertigt. Der Begriff der Grundversorgung wird neu zu definieren sein. Schließlich ist er nicht nur mit dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk verbunden. Auf der anderen Seite bedeutet "Public Service" Verpflichtungen, und private Veranstalter, die keine besonderen Verpflichtungen beim freien Fernsehen eingehen wollen, müssten dann konsequent auch bereit sein, den wirtschaftlichen Nutzen der Frequenzen zu bezahlen. Das tun sie heute nicht, sie erhalten indirekte Subventionen.
Die Vergabe der terrestrischen Fernsehfrequenzen war im Kern eine nicht sehr effiziente Subventionsvergabe: Terrestrische Frequenzen in den einzelnen Ländern gegen Standortpolitik, unter Vernachlässigung der rundfunkrechtlichen Möglichkeiten, Qualität und Inhalt des Programms zu fördern. Terrestrische Fernsehfrequenzen haben zum Durchbruch des privaten Fernsehens in Deutschland geführt. Die Vorteile, die Unternehmen dadurch erhielten, haben bis heute nachgewirkt.
Doch blicken wir nicht zurück. Versäumtes lässt sich nicht nachholen. Nun stellen sich ganz andere Fragen.
Was ist die deutsche Antwort auf die digitale Herausforderung? Provozierend formuliert: Wir fahren auf eingefahrenen Wegen, die Wahrung von Besitzständen geht uns über eine moderne Infrastrukturpolitik.
Wir haben noch die traditionelle Trennung zwischen Netz und Nutzung, wie sie sich nach dem ersten Fernsehurteil des Bundesverfassungsgerichts herausgebildet hat.
Die Frequenzverwaltung bleibt hoheitliche Aufgabe des Bundes. Beendet wird nun allerdings das Monopol der Telekom, ohne dass dies an den tatsächlichen Verhältnissen im Bereich der Rundfunkverbreitung viel ändern dürfte. Die praktisch wichtigsten Vorschriften des Telekommunikationsgesetzes, soweit es um terrestrische Verbreitung geht, sind die Besitzstandsregelungen. Selbst wer noch in der ausgeknautschen Frequenzlandschaft eine neue Frequenz finden sollte, welche Chance hat er, sie einmal in den komplizierten Verfahrensabläufen tatsächlich zugewiesen zu erhalten, zum anderen dann auch noch betreiben zu können: Auch alle attraktiven Senderstandorte sind vergeben, neue heute kaum mehr aufzubauen.
Denselben Mangel an Dynamik zeigt die Entwicklung auf der Seite des Rundfunks. Die Diskussionen über DAB zeigen, wie sehr es darum geht, eine heute bestehende Landschaft in die digitale Zukunft zu übertragen, Besitzstände zu bewahren, statt neue Chancen zu nutzen.
Jeder wahrt seine Sphäre. Dabei kommt zu kurz, was gemeinsame Aufgabe sein sollte, den Übergang von der analogen in die digitale Welt zu organisieren.
Dafür taugen die alten Instrumente nicht. Soll die Entwicklung von Definitionen abhängen, was Rundfunk ist, was Mediendienst und Teledienst? Technisch und wirtschaftlich geht es darum, auf einer Frequenz eine bestimmte Datenrate an viele Empfänger gleichzeitig zu verteilen. Muss nun nicht der Konvergenz der Technik auch eine Konvergenz der Regulierung folgen?
Die Ausweitung des Angebots, die Vermischung unterschiedlicher Nutzungsformen erfordert neue Formen der Organisation und der Zusammenfassung von unterschiedlichen Datenraten, die nicht so einfach sind, wie bisher eine Frequenz an einen Nutzer zuzuweisen.
In den vergangenen Monaten ist viel über die Organisation von Angeboten im Kabel diskutiert worden, unter den Stichworten Must-Carry und ähnlichem.
Diese Fragen beschränken sich nicht auf das Kabel, sie stellen sich genauso bei der digitalen Nutzung terrestrischer Frequenzen.
Wenn über einen digitalen Multiplex oder eine Zusammenfassung solcher Multiplexe eine Vielzahl von Hörfunk-, Fernseh- und sonstigen Angeboten vertrieben werden können, liegt es dann nicht nahe, dass ähnliche Mechanismen greifen, wie sie bei der Vermarktung im Kabel entwickelt worden sind?
Die Trennung zwischen Netz und Nutzung, die absolute Neutralität des Netzbetreibers, dem Inhalte von anderen vorgegeben werden, geht auch im terrestrischen Bereich zu Ende.
Welche Lösungsmodelle möglich sind, sehen wir an der Regelung der Multiplexlizenzen in Großbritannien. Sie setzen noch am Multiplexbetrieb an, dem Aufbau eines terrestrischen Sendernetzes, auf dem nun mehrere Programme zusammengefasst werden, umfassen aber auch die künftig wichtigere Funktion, die Zusammenstellung von Programmen und Angeboten und ihre Vermarktung.
Die Strategie der Kabelunternehmen, nicht nur Transporteur zu sein, sondern auch an der Wertschöpfung der über die Netze transportierten Inhalte zu partizipieren, liegt auch für terrestrische Frequenzen nahe.
Dies ist die Besonderheit der Mediennutzung, die sie vor anderen Telekommunikationsdienstleistungen hervorhebt und ihren besonderen wirtschaftlichen Reiz ausmacht: Wirtschaftlich zentral sind die Inhalte. Technisch werden Daten übertragen, mit einer bestimmten Datenrate. Bei der Übertragung bewegter Bilder macht es keinen Unterschied, ob ein aktuelles Bundesligaspiel übertragen wird oder die zwölfte Wiederholung eines Spielfilmes. Wirtschaftlich ist der Unterschied erheblich: Die Attraktivität des Inhalts für die Zielgruppe. Was liegt da näher, als dass derjenige, der über knappe Übertragungsressourcen verfügt, versucht, das zu übertragen, mit dem die höchste Wertschöpfung erzielt werden kann?
Wer stellt künftig die Programme und Angebote zusammen: Derjenige, der die Übertragungstechnik bereitstellt, und die weitere technische Dienstleistung des Multiplexings erbringt, der Zusammenfassung in einem Datenstrom?
Oder der, der attraktive Inhalte hat, und sie mit anderen Inhalten zu Angebotspaketen zusammenfasst? Oder gibt es die Chance für neutrale Dienstleistungsunternehmen, vergleichbar dem Pressegrosso?
Muss es nicht das natürliche Interesse der Deutschen Telekom AG sein, ihre Frequenzen besser zu nutzen? Aber wie verträgt sich das mit dem Wettbewerb in der Telekommunikation: Gibt es nicht umgekehrt auch das Interesse der Veranstalter, sich künftig ihren Netzbetreiber auszusuchen, wenn nicht selbst Frequenzen zu betreiben?
Die bisherige Lizenzierung, nach der jeweils Frequenzen einzeln vergeben werden, ist nicht auf die Organisation eines vielschichtigen Angebotes vorbereitet, wie es nun möglich wird. Aber sie darf andererseits nicht wie im Kabel von einer Vermarktungstechnik überrollt werden, die in Bouquets zusammenstellt, was der Nutzer durchaus einzeln beziehen kann. Der elektronische Kiosk mit seiner breiten Auswahl muss unser Vorbild sein, nicht die professionelle Paketvermarktung von Spielfilmen, bei der der Abnehmer unattraktive Ware mitnehmen muss.
Eine weitere ungelöste Frage: Was ist mit dem Sendebetrieb des öffentlich-rechtlichen Rundfunks? Er ist ein Relikt der Besatzungszeit, war Ausnahme vom Post-Monopol, eng mit der Programmausstrahlung verbunden. Nun öffnet die Digitalisierung neue Chancen, bis hin zu Businessanwendungen und Online-Diensten, auch für Dienstleistungen für Dritte. Widerspricht es aber nicht der Gebührenfinanzierung öffentlich-rechtlicher Anstalten, wenn sie Dienstleistungen für Dritte anbieten, aus öffentlichen Gebühren finanziert? Müsste nicht mindestens eine Ausgliederung oder Verselbständigung des Senderbetriebs, hin zu selbständigen Telekommunikationsunternehmen erfolgen? Auch hier ist uns Großbritannien vorangegangen, die Sendernetze der terrestrischen Sendernetzbetreiber sind ausgegliedert, haben damit neue Impulse für den Wettbewerb gegeben.
Die zentrale Herausforderung an die Regulierung bleibt: Wie wird der Übergang von der analogen in die digitale Welt organisiert?
Das knappe Frequenzspektrum muss effektiv genutzt werden; dies spricht für den schnellen Übergang zur Digitalisierung, die auch neue Wertschöpfungen ermöglicht. Mit Rundfunkgebühren werden flächendeckende analoge Sendernetze finanziert, die immer weniger Zuschauer versorgen. Bald dürfte es billiger sein, Satellitenantennen zu verschenken.
Folgen wir besser dem britischen und amerikanischen Vorbild, die terrestrische Ausstrahlung zu digitalisieren.
Und zwar nun mit einem neuen Ansatzpunkt, wie er für die Entwicklung von Märkten typisch ist: Dort anzufangen, wo es sich am besten rechnet, in den größten Märkten Deutschlands, wo mit Frequenzen die meisten Zuschauer erreicht werden.
RTL hat hierfür ein Konzept entwickelt, mit dem mit 17 Sendern 60% der Bevölkerung erreicht werden können. Damit würde eine Anschub kraft erreicht, die die terrestrische Ausstrahlung konkurrenzfähig macht. Die Versorgung ländlicher Gebiete wird durch den Satelliten ermöglicht.
Der Weg in die digitale Zukunft geht nicht ohne Auflösung von Besitzständen. Wir haben viele Doppelverbreitungen, gerechtfertigt allenfalls aus der Zeit, in der es keinen Satellitenempfang gab, auch unterschiedliche erste Programme. Wir bräuchten heute schon viel weniger Frequenzen. Je später wir sie allerdings umwandeln, desto geringer sind die Chancen, dass Deutschland von der digitalen Technologie profitiert.
Der klassische Rundfunk wird Frequenzspektrum aufgeben müssen, zugunsten anderer Kommunikationsformen. In den USA ist geplant, dass heutige Frequenzen zurückgegeben werden müssen, wenn die neuen digitalisiert sind. Wie sich die Verteilung im einzelnen darstellen wird, können wir heute nicht absehen. Gerade deshalb brauchen wir die Marktentwicklung, damit der Wettbewerb uns Lösungen bietet.
Wir brauchen auch den Wettbewerb zwischen terrestrischen Frequenzen und Kabel. Bei einer effektiven Frequenznutzung würden wir bald möglich machen, dass über terrestrische digitale Frequenzen so viele Programme empfangen werden können wie heute über Kabel. Und das ohne Kosten für Hausverteilanlagen oder Kabelgesellschaften. Eine Set-Top-Box wäre schnell refinanziert.
Ich halte eine solche Konkurrenz für heilsam: Das Kabel hat den Vorteil, noch mehr Inhalte zu bieten, aber es muss sich auch anstrengen. Wer nur glaubt, abkassieren zu können, sich an der Wertschöpfung zu beteiligen, weil in seinem Haus ein Mieter wohnt, der könnte eine bittere Enttäuschung erleben. So wenig realistisch Pläne sind, dass sich Wohnungsbaugesellschaften an den Telefoneinnahmen ihrer Mieter beteiligen, weil diese schließlich auf die mobile Versorgung ausweichen können, so abschreckend sollte die mögliche digitale terrestrischen Fernsehenübertragung für manche Planungen von Kabelgesellschaften und Wohnungseigentümern sein.
Aber zunächst einmal müssen wir überhaupt Wertschöpfungen ermöglichen, bevor das geringe, was bisher absehbar ist, schon unter vielen verteilt wird.
Soweit zu den Herausforderungen, denen die Regulierung gegenübersteht. Gegenüber diesen Herausforderungen werden die alten Muster die Regulierung wenig ausrichten können. Und dies gilt gleichermaßen für Rundfunk-, Telekommunikations- und Kartellrecht.
Das Rundfunkrecht setzt an der Zulassung der Veranstalter an, und zwar jeweils an dem Veranstalter eines einzelnen Programms. Nun geht es um die Programmzusammenstellung, die Mischung von Rundfunk-, Tele- und Mediendiensten.
Wie oberflächlich wir damit umgehen, zeigt mir die Diskussion um die Telekom als Veranstalter, weil sie den Anspruch erhebt, Programme im Kabel zusammenzustellen. Vorerst ist damit nicht die rundfunkrechtliche Verantwortung verbunden. Diese reduziert sich nun auf die presserechtliche, sagt damit nichts mehr über den realen Einfluss auf die öffentliche Meinungsbildung; die Machtfunktion hat nun, wer Inhalte zusammenstellt. Ein Bouquet der Telekom ist nicht weniger für die Meinungsbildung relevant als eines von Kirch und Bertelsmann. Auf der anderen Seite halte ich es aber auch für legitim, dass sich die Telekom in solche Bereiche ausdehnt, wenn Wettbewerb gewährleistet wird. Und spätestens dann, wenn die Telekom Filme im Einzelabruf anbietet, wird sie auch zum rundfunkrechtlichen Veranstalter.
Die neuen Ebenen des Zugangs, vom Multiplex bis zur Programmzusammenstellung, werden mit dem herkömmlichen Rundfunkrecht nur unscharf erfasst. Aktuell sind aber die verfassungsrechtlichen Vorgaben des chancengleichen Zugangs, der Verhinderung der Konzentration von Meinungsmacht. Das Mittel wird aber künftig weniger die Lizenzierung von Rundfunk sein können als Strukturvorgaben für die anderen Dienstleistungen, mit einer Missbrauchskontrolle als letztem Mittel, wenn beherrschende Stellungen nicht zu verhindern sind.
Aber auch das Telekommunikationsrecht greift zu kurz, die neuen Fragen zu beantworten. Sein Ziel ist die Überführung des Monopols in einen Wettbewerb, ein Ziel, das voraussichtlich allenfalls zögernd erreicht wird. Im Vordergrund steht der diskriminierungsfreie Zugang zu den Netzen, um bestimmte Datenraten übertragen zu können.
Das Telekommunikationsrecht fragt nicht nach den Inhalten, die mit den Daten transportiert werden. Um das erwähnte Beispiel zu wiederholen: Es behandelt das aktuelle Fußballspiel genauso wie eine Sendung im Offenen Kanal.
Das Telekommunikationsrecht kann auch Antworten finden auf die Verbindungen der Netzträgerschaft mit anderen technischen Dienstleistungen; Entbündelung und getrennte Buchführung sind allerdings Methoden, mit denen man dem wettbewerbentwöhnten Stromkonzern besser beikommen kann als findigen Medienunternehmern.
Ganz versagt das Telekommunikationsrecht dort, wo es um die zentrale Machtfrage der Medien geht, die Inhalte und ihre Zusammenstellung.
Hier werden neue Machtstellungen aufgebaut. Hier können andererseits mit offenen Strukturen dynamische Entwicklungen angestoßen werden, wie das Internet zeigt.
Der diskriminierungsfreie Zugang zu Telefonnetzen, das Zusammenschalten, das sind noch verhältnismäßig einfache Fragen, weil es hier um eine inhaltsneutrale Nutzung geht. Die Regulierung der Medien stellt höhere Anforderungen.
Wir können uns nicht damit zufriedengeben, dass Netzbetreiber neutrale technische Plattformen bereitstellen (auch im Kabel ist es mehr Anspruch als Realität). Digitale Medien müssen verpackt und vermarktet werden, und ohne Dienstleistung nutzt einem kleinen Unternehmen der diskriminierungsfreie Zugang zu Netzen und technischen Dienstleistungen nichts.
Will man mit einer provozierenden Formulierung Telekommunikationsgesetz wie letzten Rundfunkstaatsvertrag bewerten, kann man das so tun: Im Kommunikationsrecht wie im Medienrecht werden bisher die wichtigen Fragen ausgeklammert, die unwichtigen geregelt.
Ob ein Medien- oder Teledienst lizenzpflichtig ist oder nicht, ist nicht so wichtig, wie es in der politischen Diskussion erschien: Wesentlich ist, dass man weiß, wer für bestimmte Handlungen verantwortlich ist.
Wichtig allerdings ist, wer zentrale Faktoren des Zugangs kontrolliert, und dies sind die beschriebenen technischen und Inhalteplattformen. Dazu reicht keine Anzeigepflicht und der Appell zum diskriminierungsfreien Verhalten.
Marktbeherrschende Plattformen werden sich nicht die Blöße geben, Dienstleistungen ganz zu verweigern. Wer aber soll entscheiden, welche Bedingungen angemessen sind? Wir werden mit Spannung sehen, wieweit das Telekommunikationsrecht mit seiner Preiskontrolle kommt. Für das schwierige Gebiet der Medien habe ich kaum Hoffnung, dass mehr als eklatante Missbräuche verhindert werden können.
Auch die kartellrechtlichen Instrumente haben eine begrenzte Wirkung. Missbrauchs- und Fusionskontrolle greifen insbesondere dort zu kurz, wo sich neue Märkte erst entwickeln.
Wir brauchen etwas, was über die Möglichkeiten des Kartellrechts hinausgeht: Wir brauchen Strukturen, in denen sich Wettbewerb entwickelt. Und den Wettbewerb im Bereich der Meinungen brauchen wir mehr als in jedem anderen Wirtschaftszweig.
Derzeit sind wir in Gefahr, öffentliche Monopole mit Gemeinwohlbindung durch ein privates Oligopol mit egoistischen Interessen abzulösen.
Der Weg in die Informationsgesellschaft darf nicht zur Sache marktbeherrschender Telekommunikations- und Medienunternehmen werden, er ist eine der zentralen Fragen unseres Gemeinwesens, die in öffentlicher Verantwortung zu lösen ist.
In der digitalen Technologie lassen sich Rundfunk-, Mediendienste und Teledienste nicht mehr trennen. Wer nun fordert, hier müssten klare Definitionen Voraussetzung einer Nutzung sein, und aus einem Bereich der Telekom habe ich solche Forderungen gehört, der blockiert die Entwicklung in Deutschland.
Weil wir nicht mehr klar trennen können, brauchen wir eine Zusammenarbeit der Regulierung, im Wettbewerb um die besten Lösungen.
Der Gesetzgeber ist nicht aus der Gestaltungsaufgabe entlassen, die ihm das Bundesverfassungsgericht gestellt hat: Eine positive Kommunikationsordnung zu entwickeln und sich nicht auf einen Reparaturbetrieb zu beschränken.
Derzeit scheinen wir in Deutschland von dem Extrem mancher Überregulierung zum anderen zu schwanken, d.h. dem Abbau jeder Regulierung und dem Verzicht auf eine Kommunikationsordnung.
Wir führen zu wenig Diskussionen über die Infrastruktur der Informationsgesellschaft. Stellen wir uns der Herausforderung, mehr zu gestalten als den Mangel von Frequenzen und Kabelkanälen zu verwalten.
