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Überlegungen zur Neuordnung der Medienaufsicht in Deutschland
Überlegungen zur Neuordnung der Medienaufsicht in Deutschland
Zur Gremienvorsitzendenkonferenz am 14./15.1.1999 in Düsseldorf
In neuerer Zeit wird verstärkt Kritik an der Ausgestaltung der 15 Landesmedienanstalten geübt, die (abgesehen von der gemeinsamen Medienanstalt Berlin-Brandenburg) in jedem der Bundesländer eingerichtet sind und dort die Aufgaben der Medienaufsicht ausüben.
Beispielhaft für die kritischen Stimmen, die immer wieder in der Öffentlichkeit geäußert werden, ist ein Beitrag schon aus dem Jahre 1994 , in dem es u.a. heißt:
”Unter Berufung auf die in der Verfassung verbriefte Zuständigkeit hat jedes Bundesland sein eigenes Rundfunkgesetz, und der gemeinsame Staatsvertrag ist ein Kompromiss auf dem kleinsten gemeinsamen Nenner. Bundesweit verbreitete Sender suchen sich ihren Lizenzgeber in einem Bundesland aus. Während die zwei Unternehmensgruppen, die das deutsche Privatfernsehen lenken, mit spitzen Fingern auf die jeweils andere zeigen, wie konzentriert und undurchsichtig sie sei, stellen sich die Landesbehörden schützend vor ihren Sender und blockieren sich so gegenseitig. Das ist verständlich, denn nur der Lizenzgeber kann die Zulassung entziehen. Er läuft so Gefahr, in einem Gerichtsverfahren, zu dem er gedrängt wurde, die Prügel für die anderen einzustecken.”
”Was ist statt dessen zu tun? Bundesweit verbreitete Sender brauchen eine gemeinsame Lizenz und nur eine Aufsicht. Dazu sind die vorhandenen 434 Kontrolleure für den Privatfunk mehr als genug. Die Zulassungsbehörde muss Einblick in alle wichtigen Unterlagen bekommen....”
Alles Weitere dem freien Wettbewerb zu überlassen sei nicht möglich, heißt es. Warum eigentlich nicht? Im Ausland schaut man verständnisfern auf die deutsche Regelungswut. Mit digitaler Satellitenübertragung werden die Zugangsbarrieren zum Fernsehmarkt verschwinden. Wenn Sender demnächst mit ausländischer Lizenz Deutschland versorgen, hat die medienpolitische Kleinstaaterei ihr Ende...”
Zwar hat der neue Rundfunkstaatsvertrag das früher bestehende Verfahren bei der Konzentrationskontrolle – vor allem durch die Einrichtung der KEK – und durch die Änderung der Voraussetzungen, unter denen private Rundfunkveranstalter tätig werden können, geändert. Die früher bestehenden Schwierigkeiten bei der Abstimmung der Landesmedienanstalten, bei denen nicht selten die unterschiedlichen Standortinteressen der einzelnen Länder der Bildung einer gemeinsamen Meinung entgegenstanden, bestehen heute nicht mehr in dem gleichen Maße, und auch die Landesmedienanstalten selbst haben wohl eingesehen, dass die Austragung von Streitigkeiten vor der interessierten Öffentlichkeit ihnen insgesamt schadete. Dennoch ist das Gefühl bestehen geblieben, dass es auf die Dauer kaum zu rechtfertigen ist, wenn in jedem Land – mit Ausnahme nur von Berlin und Brandenburg – eine eigene Landesmedienanstalt besteht. Kritik wird auch an den großen Gremien geübt, die in der Form der Entsendung der Vertreter von ”gesellschaftlich relevanten Gruppen” in großer Zahl – bis zu 45 Mitgliedern und teilweise mit der gleichen Zahl von Stellvertretern – die Aufgaben der jeweiligen Anstalt wahrnehmen. Abgesehen von den hierdurch entstehenden Kosten wird kritisiert, dass so große Gremien in ihrer Meinungsbildung schwerfällig und langsam sind. In einigen Ländern sind hieraus auch Konsequenzen gezogen worden: so in Berlin-Brandenburg, wo seit jeher – im Anschluss an das Berliner Kabelpilotprojekt – statt des großen Gremiums ein kleines Ratsmodell bestand, ähnlich in Baden-Württemberg und seit einiger Zeit auch in Sachsen.
In der politischen Diskussion tauchen seit einiger Zeit Vorschläge auf, an die Stelle der bisherigen Landesmedienanstalten eine länderübergreifende Einrichtung zu setzen, die vielfach als ”Kommunikationsrat” bezeichnet wird. Es soll sich wegen der verfassungsrechtlichen Zuständigkeit der Länder um eine von diesen geschaffene Einrichtung handeln, wobei die Einzelheiten der Struktur und der Zuständigkeiten bisher allenfalls in Ansätzen erkennbar sind. Gemeinsam scheint diesen von verschiedenen Ministerpräsidenten (u.a. Clement, Biedenkopf) vorgetragenen Anregungen das Gefühl zu sein, dass die bisherige Ordnung der Medienaufsicht überholt sei, wie es z. B. Ministerpräsident Biedenkopf formuliert hat:
”Ein gutes Beispiel für überholte Regelungsstrukturen in Deutschland sind übrigens die Landesmedienanstalten. Sie sind geschaffen oder doch konzipiert worden, als man zumindest in dem Bereich, aus dem die Regulierung stammt, die Geschwindigkeit der Veränderung noch nicht erkannt hatte. Für mich gibt es überhaupt keinen Zweifel daran, das habe ich auch schon oft geäußert, dass das gegenwärtige System der Landesmedienanstalten überholt ist.
Wenn Regelungen hier überhaupt noch Sinn haben sollen, müssen wir uns sehr ernsthaft mit der Frage befassen, wie man auf bundesstaatlicher Basis zu einer Regelungskompetenz kommt, die auch nur annähernd der Vernetzung und Verflechtung des geregelten Sachverhaltes gerecht wird. Die gegenwärtigen Systeme werden diesem Sachverhalt jedenfalls nur gerecht, insoweit sie seine Veränderung verhindern oder jedenfalls nachhaltig abbremsen.
Wollen wir dem Grundsatz entsprechen, dass der Staat ja gerade die Entwicklung neuer technischer Möglichkeiten befördern soll, dann dürfen wir nicht solche Kontrollstrukturen schaffen, die diesen Vorgang bremsen. Sie wären, bezogen auf das gesetzte Ziel, kontraproduktiv. Aber auch wenn es ein Umdenken und schwierige Verhandlungen erfordert, überdies die Überwindung organisatorischer ,,Besitzstände”, halte ich es für möglich, im Bundesstaat Deutschland und unter Wahrung der von der Verfassung garantierten Zuständigkeiten der Länder eine Medienordnung zu schaffen, die der Einheitlichkeit durch Vernetzung der Medien ebenso gerecht wird wie dem Verfassungsgebot.”
Solchen Überlegungen ist auch von politischer Seite widersprochen worden, so vor allem von dem Bayerischen Ministerpräsidenten Stoiber:
”Zusammengefasst halte ich also weniger davon, nebulöse Schlagworte wie ,,Kommunikationsrat” in die Debatte zu werfen. Viel wichtiger erscheint mir die praktische Zusammenarbeit der zuständigen Stellen bei gemeinsam vorliegenden Problemstellungen. Dies ist zudem eine Sache, die sich rasch umsetzen lässt.
3. In diesen Zusammenhang gehört auch die Diskussion um eine Zentralisierung der Medienaufsicht. Auch mein Kollege Kurt Biedenkopf hat vor einiger Zeit eine Zusammenlegung der 15 Landesmedienanstalten zu einer einzigen Kontrollbehörde für den privaten Rundfunk gefordert.
Ich möchte die Frage einmal dahingestellt sein lassen, ob die in Deutschland bestehende, europaweit einmalige Vielfalt des Angebots an bundesweiten, regionalen und lokalen privaten Fernseh- und Hörfunkprogrammen nun trotz oder gerade wegen des Bestehens von 15 Landesmedienanstalten entstanden ist. Aber man muss die Arbeit der Landesmedienanstalten auch an ihren Ergebnissen messen. Und da kann man doch sicher nicht außer Acht lassen, was jedenfalls in einigen Ländern an landesweiter, regionaler und lokaler Rundfunkstruktur geschaffen und ermöglicht wurde.
Föderalismus lebt nur dort, wo die Länder eigenverantwortlich Strukturen gestalten und zum Wohl der Menschen in einen produktiven und kreativen Wettbewerb treten. Dies gilt auch mit Blick auf die Rundfunkstrukturen. 58 Lokalradio-Programme, landesweiten Hörfunk, 16 lokale Fernseh-Fensterprogramme und dazu noch eine Reihe von lokalen Kabelfernsehangeboten haben wir heute in Bayern dank der Arbeit der Bayerischen Landeszentrale für neue Medien... Dies auf die Beine zu stellen - dazu wäre eine gemeinsame Landesmedienanstalt aller Länder doch niemals in der Lage gewesen! Wir hätten in den Ländern eine an Vielfalt ärmere Rundfunkstruktur und mit Sicherheit auch nicht die Arbeitsplatzeffekte, die wir erzielen konnten, wenn wir die Medienaufsicht nicht föderal strukturiert hätten.”
Da eine Änderung des Rundfunkstaatsvertrages nur durch übereinstimmende Entschließung aller Bundesländer zustande kommen kann und es darüber hinaus in der Entscheidung jedes Landes für sich liegt, ob sie die jeweils bestehende Landesmedienanstalt etwa zugunsten einer länderübergreifenden Einrichtung abschaffen will oder ob etwa eine neue Einrichtung gemeinsam mit dem Bund geschaffen würde – was wegen der bestehenden Kompetenzordnung ohne Änderung des Grundgesetzes kaum möglich wäre -, ist es nicht sehr wahrscheinlich, dass in absehbarer Zeit wesentliche Änderungen eintreten werden.
Dennoch besteht auch für die Landesmedienanstalten selbst und die für sie verantwortlichen Gremien, nicht zuletzt in der Arbeitsgemeinschaft der Landesmedienanstalten, Veranlassung zu einer auch kritischen Überprüfung des bestehenden Zustandes. Zeigen sich die Vertreter der Landesmedienanstalten nicht bereit, über Reformen nachzudenken, wird sich die erkennbare Tendenz zu einfachen Lösungen verstärken, und Fehlentwicklungen sind nicht auszuschließen. Die Entwicklung in der Vergangenheit liefert hierfür ein Beispiel: die Einrichtung der KEK, bei der die bisherigen praktischen Erfahrungen zu einer eher zurückhaltenden Beurteilung Anlass geben, ist nur erklärbar aufgrund der offenkundigen und auch der Politik nicht verborgen gebliebenen Schwierigkeiten, welche die Landesmedienanstalten bei dem Bemühen hatten, das damals geltende Recht zur Konzentration im Medienbereich anzuwenden und hierbei zu einer übereinstimmenden Meinungsbildung zu kommen. Hintergrund hierfür war vor allem das unterschiedliche standortpolitische Interesse einiger Landesmedienanstalten. Es ist zwar nicht zu verkennen, dass solche Interessenunterschiede Realität sind und auch künftig fortbestehen werden; auch eine gemeinsame Einrichtung würde sie nicht beseitigen können, sondern die sich hieraus ergebenden und in gewissem Umfange auch natürlichen Spannungen in sich selbst – in welcher Struktur immer – austragen müssen. Aber die Illusion, dass eine übergreifende Institution diese Gegensätze beseitigen oder wenigstens verdecken würde, dürfte hinter manchen Überlegungen einer gemeinsamen Einrichtung stehen; sie ist wahrscheinlich wichtiger als das reine Kostenargument oder die – nicht unberechtigte und jedenfalls zumindest verständliche – Kritik an teilweise überzogenen bürokratischen Strukturen. Es ist deshalb wichtig, dass die Landesmedienanstalten und ihre gemeinsamen Gremien sich an der Diskussion beteiligen und durch eigene Vorschläge beweisen, dass sie nicht lediglich den bestehenden Zustand aufrechterhalten, sondern mögliche Verbesserungen mitgestalten wollen.
II.
Es kann von den Vertretern der heute bestehenden Landesmedienanstalten kaum erwartet werden, dass sie über neue Strukturen nachzudenken bereit sind, die zum Wegfall einiger oder womöglich aller Anstalten führen würden. Vor einiger Zeit hat es eine interne Debatte über die Zusammenlegung der norddeutschen Anstalten gegeben; sie hat Irritationen ausgelöst, aber keine konkreten Ergebnisse gebracht. Das ist ebenso wenig erstaunlich wie die Fruchtlosigkeit der über Jahrzehnte andauernden und bis zum heutigen Tage fortgeführten Diskussion über eine Neugliederung der Bundesländer, deren Realisierung voraussetzen würde, dass Regierungen und Parlamente bereit wären, über ihre eigene Abschaffung nachzudenken und daran mitzuwirken. Das zu erwarten, ist unrealistisch. Für die Vertreter der Landesmedienanstalten gilt nichts anderes; allerdings liegt eine solche Entscheidung nicht in ihrer Hand, sondern obliegt den Gesetzgebern.
Die Bildung der gemeinsamen Medienanstalt Berlin-Brandenburg erfolgte auf der Grundlage eines Staatsvertrages beider Länder, allerdings übrigens unter maßgeblicher Mitberatung des alten Berliner ”Kabelrates” und unter Ausnutzung des günstigen Umstandes, dass in Brandenburg als einem neuen Bundesland noch keine Strukturen bestanden, sondern erst geschaffen werden mussten. Hinzu kam, dass alle Vernunftargumente für eine solche Regelung sprachen; schon ein Blick auf die Landkarte zeigt, dass in Berlin veranstalteter Rundfunk bei nur einigermaßen starken Sendern in das Land Brandenburg hinausstrahlt. Heute ist das Modell unbestritten, obwohl durchaus auch zwischen Berlin und Brandenburg unterschiedliche Auffassungen bestehen und bekanntlich die politische Fusion bis auf weiteres gescheitert ist. Die Zusammenarbeit im Rundfunkbereich, jedenfalls was den Zuständigkeitsbereich der MABB betrifft, funktioniert reibungslos, wird allgemein anerkannt und vielfach als eines der Beispiele geglückter Zusammenarbeit beider Länder trotz unterschiedlicher soziologischer Strukturen und politischer Machtverhältnisse angesehen. Würden sich die Vertreter der Bundesländer, in denen vergleichbare Verhältnisse im Rundfunkbereich bestehen – die großen öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten mit ihrem länderübergreifenden Sendebereich zeichnen schon so etwas wie eine Skizze möglicher Strukturen – in ähnlicher Weise zusammensetzen, müssten sich vernünftige Lösungen finden lassen, die freilich auf Besitzstände und überkommene Positionen stoßen. Dass ein solches Vorhaben wenig Aussicht hat, bei den Vertretern der bestehenden Landesmedienanstalten Zustimmung zu finden, liegt auf der Hand, aber das allein macht den Gedanken noch nicht unvernünftig.
Es sollte gesehen werden, dass sich – mit Ausnahme der MABB – die Medienanstalten insgesamt als Schöpfungen der Länder darstellen, also der Zahl und den Grenzen der bestehenden Länder folgen. Eine wirkliche Begründung hierfür gibt es nicht; vielmehr ist der Maßstab falsch; er entspricht nicht den Aufgaben einer Medienregulierung im digitalen Zeitalter. Dass jedes Land für sich ein eigenes Rundfunkgesetz hat und diese in manchen Einzelheiten voneinander abweichen, ist noch kein Beweis für die Notwendigkeit solcher landesindividuellen Regelungen. Auch Vertreter der DLM haben in jüngster Zeit dazu aufgefordert, die unterschiedlichen landesgesetzlichen Regelungen wenigstens teilweise einander anzugleichen und dadurch der Vielfalt der Regelungen entgegenzuwirken, die für die Veranstalter zu unübersichtlichen Situationen führen und es ihnen andererseits ermöglichen, sich die ihren Wünschen am ehesten entsprechende Landesmedienanstalt auszusuchen. So hat die Arbeitsgruppe, die das Arbeitspapier ”Medienregulierung im Wandel” vorbereitet hat, in der 3. Fassung vom 24.11.1998 formuliert: ”
4.2.10
Die Länder würden ihrerseits dem Ziel größerer Effektivität und Transparenz der Medienregulierung einen wichtigen Dienst leisten, wenn sie die derzeit vielfach kaum begründbaren Unterschiede in den einzelnen Ländergesetzen stärker aneinander angleichen würden. Denn materiell-rechtliche Defizitstrukturen werden durch organisatorische Reformen nicht behoben.”
In der soeben zugeleiteten Fassung vom 21.12.1998 ist der gleiche Gedanke unter 2.3.7 etwas zurückhaltender formuliert worden, der Tendenz nach aber unverändert. Das zeigt die richtige Tendenz an, einzuräumen, dass jedenfalls dort, wo es um überregionale Veranstalter geht, unterschiedliche Regelungen weder notwendig noch sinnvoll sind.
Richtiger Maßstab für die Gestaltung der Medienregulierung wäre nicht in erster Linie der Zuständigkeitsbereich der einzelnen Bundesländer. Vielmehr sind von Bedeutung:
1. die Entwicklung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks;
2. die Entwicklung der privaten Veranstalter;
3. die Entwicklung der Regionen in Europa. Hierzu im einzelnen:
1. Der öffentlich-rechtliche Rundfunk
Die Rundfunkanstalten innerhalb der ARD folgen, soweit es sich um die großen Landesrundfunkanstalten handelt, nicht den politischen Landesgrenzen, sondern decken das Gebiet mehrerer Länder ab. Dies sind die Anstalten, die die wesentlichen Entscheidungen treffen. Sowohl durch die Entwicklung des Gemeinschaftsprogramms der ARD als auch mit dem Ausbau der dritten Programme haben sie ihre Position im dualen Rundfunksystem stabilisiert.
Niemand kommt auf den Gedanken, auch nicht im politischen Bereich, für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk zentrale Strukturen zu fordern. Die starken Anstalten liegen in Regionen, die wirtschaftlich sinnvolle Gebiete darstellen; sie orientieren sich nicht an Ländergrenzen. Im Südwestbereich hat sich dies nach langen vergeblichen Ansätzen durchgesetzt, allerdings kann man an der Ausgestaltung des SWR und der praktischen Zusammenarbeit seiner Teile heute noch manche Kritik üben, aber der Grundgedanke des Zusammenschlusses war sicher vernünftig. Soweit noch kleine, auf das Gebiet eines Landes beschränkte Anstalten bestehen ( SFB, Radio Bremen, Saar), haben sie Probleme, und die national bedeutsamen Programme liegen bei den großen Anstalten, nicht bei den kleinen, die sich zunehmend auf regionale Aufgaben beschränken. Im Vergleich zwischen dem ARD-System und dem ZDF als einer von allen Ländern getragenen Anstalt wird man sagen können, dass die ARD weniger Probleme hat als das Zweite Deutsche Fernsehen. Diese Entwicklung legt die Überlegung nahe: Nicht Zentralisierung, sondern eine sinnvolle Regionalisierung, die aber nicht einfach den Ländergrenzen folgt.
Wenn in der politischen Diskussion auf der öffentlich-rechtlichen Seite des dualen Systems nicht etwa Zentralisierung, sondern eher eine Stärkung der regionalen Struktur gefordert wird, zugleich aber bei der Aufsicht über die privaten Veranstalter eine zentrale Struktur gesucht wird, so erklärt sich dies auch aus den bisherigen Strukturen der Landesmedienanstalten.
2. Die privaten Veranstalter
Das private Fernsehen hat sich nie an Ländergrenzen gehalten. Zwar gibt es im lokalen Bereich auch wichtige lokale Entwicklungen (z. B. das in Brandenburg verbreitete und in manchen Fällen wirtschaftlich auch erfolgreiche Stadtfernsehen), die nur vor Ort gefördert werden können – dabei hat der Charakter der MABB nie einer solchen Förderung speziell der Entwicklungen in Brandenburg im Wege gestanden, sondern dieser im Gegenteil noch geholfen, weil die MABB angesichts der stärkeren Position Berlins stets auch eine möglichst gleichgewichtige Förderung der Belange von Brandenburg im Auge behalten musste). Die wesentlichen Entwicklungen im Fernsehen haben aber nationale Bedeutung. Die zunehmende Konzentration und die Entwicklung des digitalen Fernsehens werden auch die internationalen Grenzen in Frage stellen. Schon heute stehen die Landesmedienanstalten vor der Notwendigkeit einer engen Zusammenarbeit in allen Fragen, die überregionale Veranstalter betreffen, wobei der Ausgleich der durchaus auch unterschiedlichen Interessen (vor allem die Standortinteressen sind oben schon genannt worden) eine ständige Aufgabe bleibt, die vor allem von den Landesmedienanstalten, in deren Bereich sich wichtige Medienstandorte befinden, gelöst werden muss. Eine Zentralisierung würde, wie schon erwähnt, die Schwierigkeiten keineswegs beseitigen, sondern sie eher vergrößern, weil sie weniger deutlich erkennbar würden als dies heute der Fall ist.
Auch der Hörfunk ist nicht nur ein lokal oder regional bedeutsamer Faktor. Neuere Entwicklungen sind etwa: Mehrfachbeteiligung von Unternehmen in verschiedenen Bundesländern, Bildung von Sendeketten, Organisation der Werbevermarktung, Programmzulieferung. Vieles kann hier durch eine gute Kooperation der Landesmedienanstalten gelöst wer-den, die – nach vielen Schwierigkeiten in der Vergangenheit – heute im allgemeinen auch als befriedigend bezeichnet werden kann. Dennoch bleibt insgesamt der Umstand bestehen, dass sich sowohl im öffentlich-rechtlichen wie im privaten Bereich die Gewichte zugunsten von größeren Einheiten verschieben, während die Landesmedienanstalten auf enge Teilbereiche beschränkt sind und im übrigen auf die Hilfestellung ihrer Partneranstalten angewiesen sind, die erhofft werden kann, aber bei unterschiedlichen Interessen auch zu Problemen führen kann.
3. Zur Entwicklung der Regionen in Europa
Unverkennbar ist der zunehmende Einfluss der europäischen Institutionen auf die Medienentwicklung in der EU, also auch in Deutschland. Viele Interventionen aus Brüssel sind fragwürdig und sollten politisch mit den Möglichkeiten auch der Bundesregierung zurückgewiesen werden, aber die Realität wird künftig noch mehr als heute sein, dass wesentliche Entscheidungen getroffen und Rechtsnormen beschlossen werden, die ihren Ursprung nicht bei deutschen Stellen, sondern in den europäischen Institutionen haben.
Eine Zentralisierung der Medienaufsicht würde kaum diesen zum Teil bedenklichen Tendenzen entgegenwirken; wichtiger wäre es, die Regionen zu stärken, die wahrscheinlich auch in der europäischen politischen Entwicklung einer bedeutsamer werdende Rolle spielen werden. Die einzelnen Landesmedienanstalten, so wie sie heute bestehen, haben zu wenig Gewicht, um unerwünschten Entwicklungen entgegenzutreten. Neue Strukturen, die etwa den der Rundfunkanstalten der ARD entsprechen, könnten bessere Chancen haben. Sie fänden einen Arbeitspartner in dem von der DLM ins Auge gefassten Büro der ALM bei den europäischen Institutionen. Ein solches Büro kann nützlich sein, bedarf aber zu einer wirksamen Arbeit eines Instruments, das die Auffassungen der einzelnen Landesmedienanstalten ermittelt miteinander so zum Einklang bringt, dass von ”der” Meinung der Landesmedienanstalten gesprochen werden kann. Dies wäre ein Bereich der ”Außenpolitik” der Landesmedienanstalten, bei dem auch die Funktionen der DLM im Verhältnis zu den einzelnen Landesmedienanstalten erst noch abgeklärt werden müssten (hierzu noch weiter unten).
III.
Dies alles führt zu der Bitte, vorurteilsfrei und offen darüber nachzudenken, ob es wirklich als Alternative zu den politisch diskutierten Zentralisierungsvorstellungen – die, wie richtig gesagt worden ist, letztlich die Landesmedienanstalten nicht abschaffen, sondern ihnen nur ein zusätzliches Gremium mit einstweilen unklaren Kompetenzen und der Aussicht auf neue Reibungsflächen zur Seite (oder vor sie?) stellen würde – nur das Beibehalten des heutigen Zustandes gibt. Landesmedienanstalten, die sich nicht mehr an den Ländergrenzen, sondern an den wesentlichen Medienregionen – die in etwa den Sendegebieten der großen ARD-Anstalten entsprechen – orientieren würden, wären stärker und effizienter als die kaum noch zu vermittelnde heutige Zahl von 15 Anstalten. Besteht überhaupt keine Bereitschaft, hierüber wenigstens ernsthaft nachzudenken, werden sich die Tendenzen verstärken, die zugunsten einer zentralen Einrichtung bestehen. Dass dies keine Lösung wäre, ist bereits gesagt worden, aber das bloße Beharren auf dem Status quo reicht nicht aus.
Zugleich wird angeregt, über die Größe der bei den einzelnen Landesmedienanstalten bestehenden Gremien nachzudenken. Die MABB hat mit ihrem ”Ratsmodell” gute Erfahrungen gemacht, und es besteht nicht die Absicht, hier etwas zu ändern. Aber ungeachtet der fortbestehenden – und hier nicht auszutragenden – Meinungsverschiedenheiten, ob dieses Modell oder das Modell der Repräsentanz der ”gesellschaftlich relevanten Kräfte” besser geeignet ist (und wie dies rechtlich zu beurteilen ist), sollte einleuchten, dass Gremien desto weniger effektiv arbeiten können, je größer sie sind. Sind die Gremien klein, so kann sich Sachkompetenz entwickeln, und das Gremium wird sich auch gegenüber den hauptamtlich tätigen Mitarbeitern der Anstalt eher durchsetzen können. All dies ist im Prinzip vermutlich unbestritten, aber auch hier bestehen Besitzstände, die möglichen Reformen entgegenstehen werden. Die Diskussion über Defizite der Medienaufsicht in Deutschland knüpft immer wieder an den Umstand an, dass angeblich – ich habe dies nicht nachgezählt - 434 Gremienmitglieder an der Erfüllung der Aufgaben der Landesmedienanstalten beteiligt sind. Würde die Bereitschaft bestehen, allzu große Gremien angemessen zu verkleinern, stünde dies vernünftigen Übergangslösungen nicht entgegen, die niemandem eine Position nehmen müssten, die sie oder er heute innehat.
IV.
Die bisher beschriebenen strukturellen Maßnahmen wären eine Aufgabe des Gesetzgebers oder, da es sich in der Hauptsache um die mögliche Zusammenlegung mehrerer Landesmedienanstalten handeln würde, um die Frage von Staatsverträgen zwischen den beteiligten Ländern. Selbst wenn es realistisch wäre, dass hierzu Bereitschaft besteht, wird es nicht schnell gehen. Ob die Befürworter zentralistischer Lösungen hierfür die erforderliche Zeit einräumen, ist ungewiss. Andere Überlegungen ersetzen daher solche – wie immer in ihren Realisierungschancen einzuschätzenden – Vorschläge nicht, haben aber den Vorzug, dass sie im wesentlichen von den Landesmedienanstalten selbst vereinbart werden oder, soweit notwendig, im Rahmen der ohnehin anstehenden Novellierung des Rundfunkstaatsvertrages mit geregelt werden könnten.
Auch im Rahmen der heute bestehenden Strukturen können, sei es auch nur als Modellversuch, neue Formen der engeren Zusammenarbeit größeren Einheiten erprobt werden.
Nach heutiger Rechtslage und auch faktisch nimmt heute jede Landesmedienanstalt grundsätzlich jede Aufgabe im Rahmen ihrer gesetzlich geregelten Zuständigkeit selbst wahr. Dabei ist, auch nach geltendem Staatsvertrag, in bestimmten Fällen eine Abstimmung oder eine andere Form der Koordinierung mit anderen Anstalten erforderlich, und stets können die von der ALM geschaffenen Strukturen genutzt werden.
Diese Strukturen sind aber bisher zu schwach ausgebildet. Eine Folge war, dass der Gesetzgeber im Bereich der Konzentrationskontrolle, in der die Defizite der Zusammenarbeit ganz deutlich waren, ein eigenes Organ geschaffen hat, nämlich die KEK. Seither gibt es aber – wie immer man hierfür die Verantwortung zuweisen möchte – neue Koordinationsschwierigkeiten, die das neue System auch nicht gerade als optimal erscheinen lassen. Vielleicht handelt es sich aber insoweit um Anfangsschwierigkeiten; die Landesmedienanstalten sollten nicht versuchen, das Scheitern des Projekts zu demonstrieren, sondern sich um eine gute Zusammenarbeit bemühen, die freilich nicht nur von ihnen, sondern auch von der KEK abhängt.
Von der KEK abgesehen, beruht die Zusammenarbeit der Landesmedienanstalten untereinander nur auf dem Konferenzsystem, d.h. Koordinierungen erfolgen durch die Konferenzen der DLM, der Vorsitzendenkonferenz und der Gesamtkonferenz. Da aus naheliegenden Gründen die hauptamtlich tätigen Direktoren öfter und eher zusammenkommen können als die Gremienvorsitzenden, die auch auf u.U. zeitaufwendige Meinungsbildungsprozesse in ihren Gremien angewiesen sind, ergibt sich ein – aus Sachkompetenz und Zeitbudget ohnehin unvermeidlicher – Einflussvorsprung für die DLM. Die in der DLM – bisher noch nicht genügend konkretisierten Vorschläge, aus der DLM statt eines zu Empfehlungen berufenen Gremiums ein solches zu machen, das bindende Entscheidungen treffen kann, bedürfen der Konkretisierung und der auch kritischen Überprüfung, weil aus der Sicht der Gremien und ihrer Vorsitzenden die Gefahr einer Verselbständigung der DLM entstehen kann, der ein schwindender Einfluss der Gremien entsprechen könnte. Im Bereich der Konzentrationskontrolle ist dies schon durch die Festlegung deutlich, dass die KDLM unter bestimmten Voraussetzungen verbindliche Entscheidungen treffen kann, bei denen sie nicht an die Meinungsbildung in den ihr zugeordneten Gremien gebunden ist. Dies mag in diesem Bereich auch sinnvoll oder doch unvermeidbar sein, sollte aber nicht als Modell für andere Bereiche dienen.
In einigen Bereichen ist heute schon eine engere Zusammenarbeit der Landesmedienanstalten möglich, ohne dass das Gesetz geändert werden müsste oder im Verhältnis der Gremien zu den Direktoren eine Änderung eintreten müsste. Beispiele sind:
a) Im Bereich von Rundfunktechnik und Rundfunkversorgung gibt es Ansätze zu einer erweiterten Zusammenarbeit, die in Berlin-Brandenburg mit Mecklenburg-Vorpommern zur Bildung einer eigenen Gesellschaft (GARV) geführt haben. In Bayern ist, wie in Berlin-Brandenburg, die Zusammenarbeit mit dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk in gesellschaftsrechtlicher Form organisiert. Solche Ansätze könnten durchaus ausgebaut werden, um auch Aufgaben effektiver zu erfüllen, die eine dauerhafte personelle Infrastruktur erfordern.
b) Es gab Ansätze, die Programmbeobachtung gemeinsam zu organisieren. Sie sind nicht genügend fortgesetzt worden. Eine professionelle Analyse der Entwicklung der Fernseh- und Hörfunkprogrammen, die über die Erstellung von Programmberichten hinausgeht, würde für alle Gremien und für alle Mitarbeiter der Landesmedienanstalten von Nutzen sein.
c) Im Bereich des Jugendschutzes hat die Freiwillige Selbstkontrolle Fernsehen Strukturen aufgenommen, die ursprünglich einmal von den Landesmedienanstalten entwickelt worden sind: Einbeziehung unabhängigen Sachverstandes in die Beratungen des Arbeitskreises Jugendschutz und Beteiligung der Veranstalter. Da ohnehin das Verhältnis von Regulierung Selbstregulierung im Jugendschutz neu zu bestimmen ist, können und sollten auch die bestehenden Arbeitsstrukturen der Landesmedienanstalten auf diesem Gebiet neu bestimmt werden.
V.
In Äußerungen, die aus Anlass der aktuellen Debatte über die künftige Gestaltung der Arbeit der Landesmedienanstalten abgegeben worden sind, ist darauf hingewiesen worden, dass sich die Landesmedienanstalten künftig mehr als bisher um die Programmgestaltung der Veranstalter kümmern sollten. Auch hier taucht die Frage des Verhältnisses von Regulierung und Selbstregulierung auf. So hat der Direktor der LPR, Dr. Hochstein, in einem ausführlichen Interview u. a. ausgeführt:
”Zunehmen wird der Gestaltungsbereich der Landesmedienanstalten, der Bereich der Stärkung von Medienkompetenz sowie des gesellschaftlichen Diskurses und des Gesprächs. Damit sind wir dann auch beim Stichwort der Selbstregulierung. Daran kann man beispielhaft zeigen, wie sich Aufgaben entwickeln können und wohl auch entwickeln müssen. Wenn Sie zum Beispiel das Talkshow-Papier mit den zwischen DLM und VPRT abgestimmten Verhaltensgrundsätzen für dieses Genre nehmen: Da kann man natürlich versuchen, Rechtsmaßstäbe zu entwickeln oder ins Gesetz zu schreiben, dass künftig Medienanstalten bis zum Bußgeld im Einzelfall kontrollieren, ob jedes Komma dieses Papiers auch umgesetzt worden ist. Wer das will, mag darin Befriedigung finden.
Ich denke jedoch - wenn dieses Bild hier einmal erlaubt ist -, dass Kinder, die nur mit Stockschlägen erzogen werden, nicht gedeihen können. Wir müssen deshalb bewirken, dass in den Köpfen aller Programmverantwortlichen etwas bewegt wird. Im programmlichen Bereich werden wir Ergebnisse, die dem gesellschaftlichen Konsens gerecht werden, nur bekommen, wenn an der Spitze der Veranstalter der Häuser, aber auch bei den ”Machern” an der Basis, klar ist: ”Wenn Du Dich so verhältst, gehst Du aus dem Konsens heraus in ein gesellschaftliches Abseits.” Das ist ein sehr mühsamer Prozess, und leider funktioniert er angesichts des Quotendrucks oft auch nur dann, wenn im Hintergrund Sanktionen drohen. Aber ich bin überzeugt, dass sich diese Mühe lohnt. Die freiwilligen Talkshow-Verhaltensgrundsätze, die inzwischen erste Wirkungen zeigen, sind ein deutlicher Beleg dafür. Denn ”Einsicht ist allemal besser als Aufsicht”. wir sollten deshalb gerade im programminhaltlichen Bereich des Bemühen um Eigenverantwortung und Selbstregulierung stärken und diesen Prozess kritisch, aber positiv begleiten. Es wird in Zukunft noch wichtiger werden, frühzeitig Entwicklungen der Programm zu erkennen, zu analysieren und bei Bedarf sehr schnell das Gespräch mit den Programmverantwortlichen zu suchen. Der Dialog zwischen den Landesmedienanstalten unter Einbindung der Pluralen Gremien und den Veranstaltern ist ein wesentlicher Aspekt der Gestaltung; dies hat das Bundesverfassungsgericht schon in seinem Niedersachsen-Urteil im Jahr 1986 festgestellt.”
Ich will keineswegs dieser Darstellung widersprechen, aber doch auf Grenzen und Gefahren hinweisen. Das Niedersachsen-Urteil des Bundesverfassungsgerichts hat die Aufgabe des Niedersächsischen Landesrundfunkausschusses als legitim bestätigt, ”die Einhaltung der Vorschriften der §§ 11-15, 21 und 26 LRG sowie der den Inhalt des Programms betreffenden Bestimmungen der Erlaubnis” zu überwachen . Es handelt sich also nicht um eine allgemeine Programmüberwachung, sondern um Rechtsaufsicht, die sicherstellt, dass die gesetzlichen Bestimmungen eingehalten werden. Dies geschieht in der Alltagsarbeit aller Landesmedienanstalten und in dem besonders wichtigen Bereich des Jugendschutzes in gemeinsamer Arbeit in dem zuständigen Arbeitskreis. Soweit es sich nicht um eine Rechtskontrolle handelte, sondern um den ”Dialog” über die Gemeinwohlverträglichkeit bestimmter Sendungen oder Programmformen, ist Vorsicht und Zurückhaltung geboten, weil zum Begriff der Staatsferne nicht nur die entsprechende Ausgestaltung der Landesmedienanstalten gehört, sondern auch und nicht zuletzt der Grundsatz: ”Rundfunkfreiheit ist ...vor allem Programmfreiheit” . Das Bundesverfassungsgericht hat nicht den ”Dialog” mit den Rundfunkveranstaltern legitimiert, auch nicht im Verhältnis der ”gesellschaftlich relevanten Kräfte” zu diesen, sondern die Aufgabe der Rechtsaufsicht. Dies muss hier nicht vertieft werden, bedarf aber noch einer genaueren Erörterungen auch in den gemeinsamen Gremien der Landesmedienanstalten, um der Gefahr zu entgehen, dass diese sich in unangemessener und eventuell rechtlich fragwürdiger Weise in Fragen einmischen, die zu der Programmverantwortung der Veranstalter gehören. Dem Mitglied eines nicht nach den Prinzip der ”gesellschaftlich relevanten Kräfte” zusammengesetzten Gremien mag die Bemerkung erlaubt sein, dass in einem pluralistisch zusammengesetzten Gremium die Versuchung grenzüberschreitender Einmischung vielleicht eher besteht. Selbstverständlich ist es die legitime Aufgabe von Verbänden und Organisationen, wie sie in den pluralistischen Gremien vertreten sind, in ihren Verbänden und Organisationen sich kritisch über für bedenklich empfundene Programmteile zu äußern. In den Organen und Gremien der Landesmedienanstalten ist jedoch Zurückhaltung geboten, sofern nicht Verstöße gegen geltendes Recht vorliegen oder in Betracht kommen. VI. Die vorliegende Stellungnahme greift nur einige Probleme auf, die mir aktuell zu sein scheinen. Sie will eine Hilfe für die Beratungen der Gremienvorsitzenden auf der Konferenz am 14./15. Januar 1999 sein, an denen ich zu meinem Bedauern aus zwingenden Gründen nicht teilnehmen kann. Die Stellungnahme stellt eine persönliche Meinung dar; sie konnte mit dem Medienrat der MABB aus zeitlichen Gründen nicht mehr abgestimmt werden. Karlsruhe, den 5. Januar 1999 (Prof. Dr. Ernst Benda)
