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Auswertung der Ergebnisse der Interessensbekundungen zum digitalen Hörfunk und des Berichts der Arbeitsgruppe Digitales Radio des Forums Digitale Medien - Dr. Hans Hege

Auswertung der Ergebnisse der Interessensbekundungen zum digitalen Hörfunk und des Berichts der Arbeitsgruppe Digitales Radio des Forums Digitale Medien

Vorschlag zum weiteren Verfahren

Vorbemerkung

Der Bericht der Arbeitsgruppe Digitaler Hörfunk des Forums Digitale Medien bringt wesentliche Fortschritte in der Analyse. Auch die Ausführungen in den Interessenbekundungen bringen einen Zuwachs an Erkenntnissen. Die Rücksicht auf die jeweiligen Interessenlagen und die Suche nach dem gemeinsamen Nenner im Forum Digitale Medien setzen allerdings klaren Formulierungen Grenzen.

Im Folgenden wird versucht, in klarem Deutsch die Ergebnisse herauszuarbeiten und daraus Folgerungen zu ziehen. Dahinter steht die Überzeugung, dass die Perspektiven des Hörfunks nicht besser werden, wenn man die Probleme weiter verdrängt und das Schwarze-Peter-Spiel spielt, wer für das Ende von DAB verantwortlich ist, statt die realistischen Chancen der digitalen Welt zu nutzen.

Ergebnisse

Die Grundlagen und Geschäftsmodelle, auf denen der Erfolg des UKW-Rundfunks aufbaut, können nicht auf das digitale Radio übertragen werden. Derzeit zeichnen sich auch keine neuen Modelle ab, auf deren Grundlage in Sendernetze mit dem Schwerpunkt digitalen Radios investiert wird und die notwendigen Endgeräte verbreitet werden. Ohne Netze und Geräte können programmliche Überlegungen nicht realisiert werden.

Ein Sendernetz auf der Grundlage von DAB könnte nur aufgebaut werden, wenn über die bisherigen Subventionen von 200 Millionen € hinaus weitere öffentliche Mittel investiert werden. Auch das würde nichts nutzen, solange nicht mit zusätzlichem Programmen und deren Refinanzierung ein - bisher nicht absehbarer - Zusatznutzen für die Verbraucher begründet wird. Die steigende Bedeutung von Geräten, bei denen der Hörfunkempfang nur eine von vielen Funktionen ist, könnte selbst mit öffentlichen Subventionen nicht aufgehalten werden.

Finanzierung eines DAB- Sendernetzes

UKW-Sendernetze werden durch Transportentgelte der Veranstalter refinanziert, die ihrerseits die Programme aus Rundfunkgebühren oder Werbung finanzieren. Da UKW die gesamte Bevölkerung erreicht, zu niedrigen Kosten je tatsächlich versorgtem Nutzer, hängt der Aufbau von Sendernetzen von der Verfügbarkeit von Frequenzen ab, ist aber wirtschaftlich kein Problem.

Für digitales Radio wird zwar die Frequenzknappheit überwunden, doch ist bisher kein Unternehmen bereit, von sich aus in den Aufbau eines Sendernetzes zu investieren. Selbst für das bereits aufgebaute und inzwischen nicht mehr genutzte bundesweite DMB-Netz finden sich im Verfahren der Interessenbekundung keine Interessenten, obwohl es mit der Konzentration auf Ballungsräume vergleichsweise günstige Bedingungen für bundesweite digitale Radioprogramme bietet.

Die Kosten je tatsächlich erreichtem Hörer betragen beim digitalen Radio auf lange Sicht ein Vielfaches der Kosten der Versorgung über UKW, kein Unternehmen rechnet damit, dass digitales Radio sich in den nächsten Jahren auch nur annähernd der UKW-Reichweite oder auch nur der von DVB-T nähert. Nach der Prognose von Kors im Gutachten für die mabb zur Position der Hörfunks im Medienmarkt der Zukunft würde DAB selbst 2015 erst 10% der Bevölkerung tatsächlich versorgen.

Damit fehlt eine wirtschaftliche Grundlage für eine Finanzierung eines Sendernetzes aus Transportentgelten und die Finanzierung von Programmen aus Werbung wie bei DVB-T und UKW.

Beim mobilen Fernsehen werden neue Modelle verfolgt, die die Veranstalter von Transportkosten entlasten, aber dafür laufende Entgelte der Verbraucher vorsehen. Bisher haben sie sich nicht am Markt durchgesetzt. Sollte das in der Zukunft gelingen, könnte das digitale Radio von Synergien profitieren, müsste aber über DVB-H/DVB-T und im UHF-Bereich verbreitet werden.

Unrealistisch erscheint es aber, daneben ein weiteres Netz auf der Grundlage von DAB aufzubauen, das über Nutzerentgelte refinanziert wird. Die Entscheidung der technischen Kommissionen, DAB im VHF-Bereich zu verbreiten und DVB-T daraus zu entfernen, ist ein weiteres Hindernis für Synergien mit dem mobilen Fernsehen.

In den Interessenbekundungen finden sich zwar verschiedene Plattformansätze, die aber nur insoweit den erfolgreichen im Fernsehbereich vergleichbar sind, als sie möglichst unbelastet von medienrechtlichen Vorgaben Programme zusammenstellen und dies nicht mehr den Medienanstalten überlassen wollen, nicht aber in der Aussicht, dafür konkrete Kunden zu finden und von ihnen Entgelte zu kassieren. Radio verfügt kaum über exklusive Inhalte, angesichts des breiten öffentlich-rechtlichen Angebotes stößt eine Entgeltfinanzierung auf noch größere Schwierigkeiten als im Fernsehen. Für Plattformen ohne Nutzerentgelte gibt es bisher kein Vorbild.

Unterstützung der Verbreitung von Geräten

Subventionsmodelle wie bei der Verbreitung von Mobiltelefonen bauen darauf auf, dass laufende Einnahmen erzielt werden. Da dies beim digitalen Radio ebenso wenig aussichtsreich ist wie bei DVB-T, müssen Geräte gekauft werden. Durch die Fortentwicklung der Technologien sind die Preise gefallen, zugleich aber sinkt der Anreiz, Geräte mit dem Schwerpunkt Radio zu kaufen, weil viele Geräte der neueren Generationen Radio neben anderen attraktiven Nutzungen bieten. Solange weder von investitionsbereiten Unternehmen ein Anstoß ausgeht noch von einer besonderen Nachfrage der Nutzer nach digitalen Radioangeboten, werden multifunktionale Geräte eher mit UKW angeboten als mit DAB. Bisher ist in Deutschland kein Unternehmen erkennbar, das in nennenswertem Umfang in die Verbreitung von Geräten investieren will.

Zusätzliche Programme

Die bisherigen Erfahrungen zeigen, dass die theoretisch mögliche bessere Qualität von DAB nicht ausreicht, die Verbraucher zu überzeugen. Schlüsselfrage sind zusätzliche Programme. die aber ihrerseits finanziert werden müssen, obwohl sie nur einen Bruchteil der Hörer erreichen wie die über UKW ausgestrahlten. Dass die Wiederverwendung von Programmressourcen nur begrenzt attraktiv ist, zeigt die Akzeptanz zusätzlicher digitaler Programme der öffentlich-rechtlichen und privaten Senderfamilien im digitalen Kabelfernsehen.

Das einzige konkret angekündigte öffentlich-rechtliche digitale Programm ist ein weiteres Programm des Deutschlandradios. Die ARD verfolgt die Pläne bundesweiter thematischer Kanäle nicht mehr weiter. Der Arbeitsentwurf zum 12. Rundfunkänderungsstaatsvertrag untersagt in § 11 c Abs. 1 bundesweit ausgerichtete Hörfunkprogramme. Die rbb hat klar erklärt, dass er kein neues Programm digital verbreiten wird. Es besteht also ein grundlegender Unterschied zur zentral organisierten BBC, die nur einen Bruchteil der analogen Programme der ARD-Anstalten veranstaltet hat und zusätzliche digital anbietet.

Der Arbeitsentwurf des 12. Rundfunkänderungsstaatsvertrag verbaut im Ergebnis die Option einer bundesweit abgestimmten Neuaufstellung des ARD-Hörfunkangebotes mit einem erheblichen Gewinn an Vielfalt, ohne dass die ARD hiergegen protestiert hätte. Schon gar nicht gibt es Wettbewerbsanreize, wie sie z.B. eine Ermächtigung des ZDF zur Veranstaltung von Hörfunk eröffnen würde.

Bei den privaten Veranstaltern zeigen die Interessenbekundungen weitergehende Planungen, die aber jeweils von Bedingungen abhängig gemacht werden, die von dritter Seite erfüllt werden müssen. Dazu gehört insbesondere die Entlastung von Senderkosten, ohne dass eine entsprechende Risikobereitschaft eines Unternehmens mit der Schwerpunkt des Aufbaus von Sendernetzen erkennbar wäre. Die Finanzierung eines attraktiven Programms mit wesentlich niedrigeren Reichweiten als bei UKW aus Werbefinanzierung erscheint wie die Quadratur eines Kreises. Am ehesten erscheint sie bei bundesweiter Verbreitung möglich, bei der allerdings eine Konzentration auf Ballungsräume angekündigt wird, die derjenigen beim mobilen Fernsehen entspricht. Einerseits sehen die privaten Veranstalter eine Beteiligung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks als notwendig an, um eine Gesamtattraktivität zu erreichen. Andererseits möchten sie sich attraktive Felder selber sichern.

Zusätzliche Nutzungen zu bestehenden Programmen sind zwar bei digitaler Übertragung möglich, die entsprechenden Bemühungen im digitalen Fernsehen auf der Grundlage von MHP sind aber kläglich am mangelnden Interesse gescheitert.

Alle programmlichen Überlegungen bleiben Theorie, sofern sie sich auf Sendernetze richten, die niemand zu errichten bereit ist.

Alternative: Finanzierung des Sendernetzes aus öffentlichen Mitteln?

Wenn ein Sendernetz nicht zu Marktbedingungen aufgebaut werden kann, liegt die Überlegung nahe, dafür öffentliche Mittel einzusetzen (in Fortsetzung der bisherigen Finanzierung von DAB)

Für die öffentlich-rechtlichen Anstalten hat die KEF für die weitere Finanzierung der Senderaufwendungen für digitales Radio ein neues Konzept verlangt, das bisher nicht vorliegt.

Selbst wenn es ein technisches Konzept gäbe, bliebe die zentrale Frage der Finanzierung zusätzlicher Programme, ohne die eine Akzeptanz bei den Verbrauchern kaum zu erreichen sein wird.

Eine theoretische Möglichkeit der Finanzierung eines Sendernetzes wäre der Verkauf des bisherigen ARD-Sendernetzes und die Verwendung der Erlöse für den Aufbau eines flächendeckenden Netzes für digitales Radio. Entsprechend hat die BBC ihre digitalen Angebote finanziert. Für diese Lösung zeichnet sich weder bei der ARD noch bei der Politik eine Bereitschaft ab.

Grundsätzlich kommt auch in Betracht, Sendernetze für die privaten Veranstalter aus öffentlichen Mitteln, etwa aus dem Gebührenaufkommen der Landesmedienanstalten zu subventionieren. In der Vergangenheit ist das ohne Erfolg versucht worden.

Für die Zukunft ist mit einer erweiterten Beihilfenkontrolle durch die europäische Kommission zu rechnen, aber auch mit einem zusätzlichen Begründungsbedarf, nachdem insgesamt über 200 Millionen € für DAB ohne Erfolg ausgegeben worden sind.

Der Wunsch der Radiomacher, auch in der digitalen Welt einen eigenen Übertragungsweg und eigene Geräte zu behalten, ist verständlich, reicht aber nicht als Begründung dafür aus, dass es sich bei den Veränderungen durch die Digitalisierung um ein Marktversagen handelt, das mit öffentlichen Mitteln korrigiert werden müsste.

Wie problematisch öffentliches Eingreifen ist, wird deutlich, wenn man es auf die andere Seite überträgt, die so wichtig ist wie das Sendernetz, nämlich die Endgeräte. Es gibt immer mehr Geräte, die Audioinhalte und Radio empfangen können, aber eben auch Fernsehen und Video, und mit denen man auch telefonieren kann. Demgegenüber Nur-Radiogeräte durchsetzen zu wollen, würde heute niemand mehr vertreten. Man muss also schon begründen, warum die Konzentration auf Radio bei dem Aufbau eines Netzes funktionieren sollte.

Neue digitale Wege für das Radio

Schon in den vergangenen Jahren ist die Einsicht gewachsen, dass die ursprüngliche Überlegung, UKW durch DAB abzulösen, nicht mehr realistisch war, sondern dass das Radio wie das Fernsehen auf vielen digitalen Wegen übertragen werden würde.

Im digitalen Kabel, über digitalen Satelliten und über das Internet könne Radioprogramme digital empfangen werden. Da Radio in besonderer Weise auf mobilen Empfang angewiesen ist, entwickeln sich auch ohne DAB-Netz zwei Schwerpunkte:

Verbreitung über die terrestrischen Rundfunknetze DVB-T und DVB-H. Diese Netze werden nicht wegen Radio aufgebaut, können aber Hörfunkprogramme übertragen. Die breiten Multiplexe und die Konzentration auf Ballungsräume schränken die Gestaltungsmöglichkeiten für den Hörfunk ein, dieser ist auch nur eine untergeordnete Nutzungsform auf den Endgeräten, dafür gibt es eine Chance auf einen wirtschaftlichen Betrieb.
Das breitbandige Internet kann Radioprogramme übertragen, und über die Entwicklung des mobilen Internet gibt es einen Weg, eine nahezu unbegrenzte Zahl von Radioprogrammen zu empfangen. Für die Versorgung einer großen Teilnehmerzahl in einem bestimmten Gebiet dürften Rundfunkfrequenzen auf längere Sicht wirtschaftlicher sein, da die Kosten für die Internetverbreitung mit der Zahl der Nutzer steigen. Auch die Kosten für die Teilnehmer sind bei der mobilen Nutzung trotz Flatrates noch beachtlich.<//font><//font><//font>

Mit der Ausweitung der Breitbandzugänge und dem zu erwartenden weiteren Sinken der Kosten könnte allerdings überall möglich werden, was heute in ihrem begrenzten Sendebereich schon von WLAN-Radios realisiert wird.

Wenn die Telefongesellschaften planen, ihre Fest- und Mobilnetze vollständig auf das Internet umzustellen, das dann Fernsehen, Radio, vielfältige Internetangebote und Telefonieren ermöglicht, zu viel niedrigeren Kosten als heute, muss sich die Rundfunkwelt fragen, ob es heute noch Sinn macht, an den Aufbau eines eigenen Radionetzes zu gehen, das nach dem Gutachten vom Kors 20 Jahre zur Marktdurchdringung braucht. Wie schnell selbst Zwischenstufen überholt werden, zeigt das Schicksal von ISDN, eine Technik getriebene Zwischenstufe zwischen dem analogen Telefonanschluss und DSL, die heute keine praktische Bedeutung mehr hat.

Rundfunk begründet sich durch Inhalte, nicht durch eine bestimmte Technik. Das Radio stirbt nicht mit DAB. Noch ist es Zeit, seine Entwicklungschancen auf anderen digitalen Wegen zu fördern.

Weiteres Verfahren

Die bisherige Diskussion um die Bedarfsanmeldungen für DAB bei den Ländern und den Landesmedienanstalten zeigt, dass weder die Länder noch die Landesmedienanstalten in ihrer derzeitigen Struktur den Mut aufbringen, den Sonderweg für digitales Radio über DAB zu beenden. Länder und Landesmedienanstalten können sich aber auch nicht dazu durchringen, die für den Erfolg in der digitalen Welt notwendige grundlegende Neuordnung des ARD-Hörfunks und der privaten Hörfunklandschaft in Angriff zu nehmen. So bleibt die Scheinaktivität der Bedarfsanmeldung und die Verlängerung des Leidensweges von DAB.

Niemand kann ernsthaft glauben, dass man mit einem einzigen zusätzlichen Programm des Deutschlandradios und einigen überregionalen privaten Programmen den bisher fehlenden Anreiz zum Kauf von DAB-Geräten schaffen kann (sowenig der ZDF-Theaterkanal und die Zusatzkanäle der privaten Senderfamilien die Digitalisierung des Kabels zum Durchbruch bringen).

Eine Bedarfsanmeldung für DAB nach dem herkömmlichen Muster wäre die erste, bei der es keine konkrete Aussicht auf Finanzierung des Sendernetzaufbaus gibt. Bei DMB wie bei DVB-H gab es vor der Bedarfsanmeldung konkrete Investitionspläne von Unternehmen, die den Sendernetzaufbau finanzieren wollten.

Die Bedarfsanmeldung führt zu einer Frequenzzuweisung, und damit zu einem Vorteil für ein privates Unternehmen, derzeit in der Regel Media Broadcast, hinter dem indirekt Finanzinvestoren stehen. Nach dem Telekommunikationsrecht besteht die Möglichkeit, eine zugewiesene Frequenz anders als für Rundfunk zu nutzen, soweit keine Rundfunkanbieter gefunden werden können

Die bestehenden Ausbauverpflichtungen bei DVB-T und DMB werden von dem von der Bundesnetzagentur ausgewählten Sendernetzbetreiber Media Broadcast nicht erfüllt, bei DVB-H jedenfalls nicht ohne eine entsprechende Finanzierung durch den Platzformbetreiber. Media Broadcast ist nicht bereit, das Risiko des Aufbaus des Sendernetzes für DVB-H einzugehen.

Zu den Mindestanforderungen eines transparenten Vergabeverfahrens gehört es, dass für die Unternehmen wesentliche Umstände offen gelegt werden. Eine Bedarfsanmeldung der Länder, die dem bisherigen Muster entspräche, würde wesentliche Umstände verschweigen, die bei den bisherigen Bedarfsanmeldungen nicht bestanden. Darin könnte ein ungerechtfertigter Wettbewerbsvorteil für Media Broadcast liegenden, das mit dem Umgang der Bundesnetzagentur und der Länder mit Ausbauverpflichtungen vertraut ist. Dritten gegenüber wird von der Bundesnetzagentur bisher nicht offen gelegt, in welchem Umfang Media Broadcast zugewiesene Frequenzen nicht nutzt.

Daher kommt eine Bedarfsanmeldung nur in modifizierter Form Betracht, mit dem Ziel festzustellen, über die Erkenntnisse des Call for Interest hinaus, ob sich ein Unternehmen findet, das das Sendernetz tatsächlich aus eigener Kraft aufbaut, nicht aber entsprechend der letzten Bedarfsanmeldung für DVB-H eine Auswahl durch die Bundesnetzagentur herbeiführt, bei der zwar ein Sendernetzbetreiber ausgewählt wird, dieser aber erst hinterher nach Finanzierungen sucht, und damit den Klärungsprozess auf unabsehbare Zeit verlängert.

Vorschlag

Die Beteiligung der mabb an einer Bedarfsanmeldung kommt als Beitrag zur Konsensfindung dann in Betracht, wenn der sich daraus ergebende Schaden durch Verzögerung realistischer Entwicklungen des digitalen Radios wenigstens begrenzt wird. Dazu müsste die Bedarfsanmeldung mit folgenden Vorgaben verbunden werden, die Frequenzzuweisungen ohne Realisierungsaussicht verhindern:

Bei privaten Unternehmen besteht Interesse an der Verbreitung bundesweiter digitaler Hörfunkprogramme, doch wird in der Regel die völlige oder überwiegende Entlastung von den Kosten für die Verbreitung erwartet.
Die Länder lassen nach dem vorliegenden Entwurf des 12. Rundfunkänderungsstaatsvertrages ein einziges zusätzliches Programm des Deutschlandradios für die digitale Verbreitung zu. Die bundesweite Verbreitung von ARD-Programmen wird ausgeschlossen.
Bisher hat sich kein Unternehmen gemeldet, das wie vor den Bedarfsanmeldungen für DMB und DVB-H die Bereitschaft erklärte, zur Finanzierung des Sendernetzbetriebes im Rahmen einer Plattform beizutragen.
Die Bedarfsanmeldung wird daher mit dem Ziel abgegeben zu klären, ob sich ein Unternehmen für den Betrieb der verfügbaren Frequenzen findet, das hinreichende Aussicht bietet, dass es das Sendernetz unter den tatsächlich gegebenen Rahmenbedingungen aufbaut.
Soweit es um die Verbreitungskosten der privaten Veranstalter geht, kann dieses Unternehmen nicht auf öffentliche Förderung rechnen.
Die Zuweisung der verfügbaren Frequenzen an einen Sendernetzbetreiber soll nicht erfolgen, wenn der Aufbau des Sendernetzes aus wirtschaftlichen Gründen nicht durchgesetzt werden kann, wie derzeit bei der flächendeckenden Verbreitung privater Programme über DVB-T und bei DMB.